ข้าราชการ อำนาจและจริยธรรม

ข้าราชการ อำนาจและจริยธรรม

 

ดร. บวร ประพฤติดี*

 

บทนำ 

                การเข้ามามีบทบาทสำคัญในการบริหารประเทศหลังจากการปฏิรูปการปกครองเมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2549 ของกลุ่มข้าราชการเก่าทำให้มองเห็นภาพชัดเจนของอำนาจระบบราชการที่เรียกกันว่าระบบอมาตยาธิปไตยยังคงเป็นอำนาจที่มีพลังและมีผลกระทบสำคัญยิ่งต่อการขับเคลื่อนนโยบายการบริหารของประเทศ           

                บทความนี้จะวิเคราะห์บทบาท อำนาจและผลกระทบของการใช้อำนาจราชการที่นำไปสู่การทุจริตคอรัปชั่นอย่างมากมายในสังคมไทย มีกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชนและกระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดีสำหรับสังคมไทยและนำเสนอแนวทางแก้ปัญหาในแนวจริยธรรมคือการคำนึงถึงบริบทของสังคมและสร้างวัฒนธรรมจริยธรรมและธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นในระบบราชการและข้าราชการเป็นผู้นำเชิงคุณธรรมในการบริหารนโยบายสาธารณะที่ดี

 

ประเทศไทยกับอำนาจราชการ

                ประเทศไทยกับระบบราชการเป็นกลไกขับเคลื่อนประเทศมาตลอดระยะเวลาของการพัฒนาประชาธิปไตย  ไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบใด ระบบราชการยังคงอยู่และเข้มแข็งเหนือระบบการเมืองมาตลิด จะยกเว้นก็เพียงช่วงการเมืองยุคพรรคไทยรักไทยและนายกรัฐมนตรีชื่อ พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร

                เหตุผลสำคัญคือระบบราชการมีอำนาจหน้าที่ในการนำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติเพื่อให้บรรลุเป้าหมายจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรรทรัพยากรของสังคม รัฐบาลหรือข้าราชการที่เป็นตัวแทนคือ ผู้ออกคำสั่งตามกฎหมายบังคับใช้โดยถูกต้องและชอบธรรม ศาสตราจารย์โลวี (Theodore Lowi, 1969) ให้ทัศนะที่น่าสนใจเกี่ยวกับอำนาจของระบบราชการว่าข้าราชการเป็นตัวแทนในการใช้อำนาจเพื่อบังคับให้คนทุกคนในสังคมปฏิบัติตาม อำนาจที่บังคับใช้ตามกฎหมายนั้นอาจออกมาในรูปของกฎหมายที่บังคับใช้เพื่อป้องกัน ปราบปราม ซึ่งอาจมีผลทั้งโดยทันที รวดเร็วหรือมีผลโดยทางอ้อมต่อประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการประกาศใช้กฎหมายหรือนโยบายของรัฐ

                ระบบราชการนอกจากจะมีหน้าที่นำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติแล้ว ยังมีหน้าที่ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ เป็นเครื่องมือในการปฏิบัติงานหรือในการสื่อสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่มีการปกครองระบบประชาธิปไตย ระบบราชการเป็นหน่วยงานเก็บและควบคุมระบบข้อมูลข่าวสารที่สำคัญที่สุดของรัฐบาล ซึ่งอาจเป็นทั้งเอกสารภายในประเทศ เหตุการณ์ประจำวันทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง หรืออาจจะเป็นข่าวต่างประเทศที่สำคัญและมีผลกระทบโดยตรงต่อกิจการภายในประเทศของประเทศนั้น ๆ ข้อมูลต่าง ๆ เหล่านี้จะเป็นเครื่องมือสำคัญในการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาล  ในสังคมยุคใหม่ระบบราชการเป็นกลไกที่ขาดไม่ได้ของระบบระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจและระบบสังคม

 

อำนาจในกระบวนการนโยบายของรัฐ

                ระบบราชการเป็นพลัง ทางการเมืองที่สำคัญในสังคมที่มีต่ออำนาจเท่ากับระบบการเมืองหรือมากกว่า ในกรณีประเทศที่กำลังพัฒนา เช่น ประเทศไทย การใช้พลังอำนาจของของข้าราชการจะใช้มากหรือน้อย ฟุ่มเฟือยหรือไม่ขึ้นกับการใช้ดุลยพินิจของผู้ใช้อำนาจนั้น ดุลยพินิจจึงเกิดขึ้นเมื่อข้าราชการ มีความเป็นอิสระและมีอำนาจที่จะเลือกตัดสินใจจากทางเลือกหลาย ๆ ทางเลือกที่เขามีอยู่ ข้าราชการอาจใช้ดุลยพินิจตั้งแต่เรื่องเล็ก ๆ น้อย ๆ ในระบบราชการจนกระทั่งไปถึงเรื่องสำคัญ ๆ เกี่ยวกับนโยบายของประเทศ การออกบังคับใช้กฎหมาย การนำกฎหมายไปปฏิบัติและการประเมินผลโครงการหรือนโยบาย (K.C. Davis, 1969)

                ข้าราชการมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายของรัฐทั้งโดยทางตรงและทางอ้อมคือ โดยตรงข้าราชการจะเป็นผู้เข้าร่วมในการร่างนโยบายด้วยตนเองซึ่งมักจะออกมาในรูปของคณะกรรมการชุดต่าง ๆ โดยหลักการแล้วนโยบายที่ประกาศใช้เป็นเรื่องของการใช้อำนาจดุลยพินิจแทบทั้งสิ้น เพราะฉะนั้นการใช้ดุลยพินิจกับการวางนโยบายจึงควบคู่ไปโดยตลอด เช่น โครงการส่งมนุษย์ไปโลกพระจันทร์ไม่ว่าจะเป็นโครงการระยะสั้นหรือระยะยาว ใช้งบประมาณมากหรือน้อยถือเป็นเรื่องของการวางนโยบายที่อาศัยดุลยพินิจของผู้ชำนาญการ นโยบายต่าง ๆในอดีต เช่นนโยบายลดค่าเงินบาท นโยบายเกี่ยวกับโครงการปุ๋ยแห่งชาติ นโยบายผันเงินไปสู่ชนบทหรือนโยบายข้าว นโยบายความมั่นคงของชาติล้วนแล้วแต่อาศัยการใช้ดุลยพินิจของข้าราชการเป็นส่วนใหญ่

                โดยทางอ้อมนั้นข้าราชการจะทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของฝ่ายการเมืองที่มีหน้าที่เก็บรวบรวมข้อมูลข่าวสารที่สำคัญประกอบการตัดสินใจและการวางนโยบายของฝ่ายการเมือง ตัวอย่างเช่น ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีฝ่ายต่าง ๆ ที่ปรึกษาฝ่ายบริหารซึ่งทำหน้าที่ชี้แนะป้อนข่าวสาร ถ้าหากผู้นำฝ่ายบริหารขาดความสามารถในการเป็นผู้นำของหน่วยงาน ที่ปรึกษาก็จะเปลี่ยนสถานภาพไปเป็นทั้งผู้ชี้แนะและผู้ชี้นำนโยบาย  ขณะเดียวกันบทบาทสำคัญของข้าราชการในส่วนของการกำหนดนโยบายจะเห็นได้จากกรณีการวิเคราะห์เสนองบประมาณประจำปี โดยหลักการแล้วการทำนโยบายงบประมาณเป็นเรื่องการเมืองแต่ในแง่ปฏิบัติ ข้าราชการจะใช้ดุลยพินิจของตนเองอย่างมากในการกำหนดขอบเขตและวิเคราะห์การเสนอของบประมาณประจำปีของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ

                การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นกระบวนการที่การใช้ดุลยพินิจของข้าราชการมีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนมากที่สุด ตัวอย่างที่เห็นได้ง่ายที่สุดคือ งานของกระทรวงมหาดไทย เช่น กรมตำรวจ หรืองานในหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร กรมตำรวจมีหน้าที่ในการป้องกันปราบปรามผู้กระทำผิดกฎหมายย่อมเกี่ยวข้องกับการใช้ดุลยพินิจที่มีทั้งเป็นธรรมและไม่เป็นธรรมคือ ฟุ่มเฟือยมากเกินความจำเป็น ตำรวจจราจรมีหน้าที่จับผู้ขับขี่ที่กระทำผิดกฎหมายทุกวันในท้องถนน ถูกกล่าวหาเสมอจากประชาชนว่ากระทำไปโดยขาดการใช้ดุลยพินิจที่สมควรและเป็นธรรม สมมุติว่าตำรวจจับผู้กระทำผิดกฎจราจร 2 คน ในเวลาเดียวกันและมีความผิดเหมือนกันคือ ผิดกฎจราจร แต่ปรากฏว่าชายคนแรกเป็นคนขับแท็กซี่หาเช้ากินค่ำ และชายคนที่สองเป็นข้าราชการในกรณีเช่นนี้การใช้ดุลยพินิจอาจไม่เป็นธรรมได้สูง เพราะในทางปฏิบัติตำรวจมักจะอะลุ้มอล่วยกับข้าราชการด้วยกันแล้วปล่อยไป ไม่จับ ส่วนแท็กซี่ซึ่งมีฐานะทางสังคมอีกระดับหนึ่งก็อาจถูกจับฐานะทำผิดกฎจราจร

                การประเมินผลนโยบายเป็นกระบวนการที่สำคัญอีกกระบวนการหนึ่ง เปิดโอกาสให้ข้าราชการได้ใช้ดุลยพินิจในการเลือกตัดสินใจได้มาก  และผลลัพธ์ของการเลือกตัดสินใจนั้นมีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนและสังคม  การประเมินผลเป็นกระบวนการทางการเมืองที่ปิดโอกาสให้ข้าราชการใช้ดุลยพินิจหรือวิจารณญาณในการเลือกตัดสินใจในโครงการหนึ่งโครงการใด  หรือนโยบายหนึ่งนโยบายใด  ข้าราชการจะใช้ดุลยพินิจที่กอรปด้วยข้อมูลข่าวสารและทัศนคติความเชื่อของข้าราชการเองผสมปนเปกันทำให้ผลของการประเมินนั้นออกมาในรูปแบบใดก็ได้ที่ผู้ประเมินผลต้องการการประเมินผลภายในองค์การเอง  โดยข้าราชมีส่วนผูกพันกับการใช้วิจารณญาณส่วนตัวของผู้ประเมินผลเป็นอย่างมาก อาทิ เช่น ระบบประเมินผลการปฏิบัติงานประจำปีของข้าราชการ  ซึ่งได้รับการกล่าวขานถึงการใช้อำนาจที่ไม่เป็นธรรมมาตลอด

 

อำนาจสายสัมพันธ์ระบบราชการกับนักการเมือง 

                จากการศึกษาของศาสตราจารย์ เวเบอร์  (Max  Weber , 1958) ข้าราชการได้แยกบทบาทของตนอย่างชัดเจนจากนักการเมือง  กล่าวคือ  ข้าราชการต้องเป็นผู้มีความรู้  ความสามารถเฉพาะอย่าง  เข้ารับราชการโดยระบบคุณธรรมและทำหน้าที่ที่สอดคล้องกับงานวิชาชีพของตนอง  คือ  เป็นเสมือนผู้เชี่ยวชาญ  ขณะที่นักการเมืองเน้นการให้การบริการแก่ประชาชนและนักการเมืองต้องกำหนดนโยบาย  โดยมีข้าราชการประจำเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายเหล่านั้น

                ในปี  1981  นักวิชาการก็ได้พัฒนากรอบแนวความคิดของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการประจำกับนักการเมือง  ในรูปแบบการเปรียบเทียบบทบาทและสไตร์การทำงานจากประเทศสหรัฐ ฯ  อังกฤษ  ฝรั่งเศส  เยอรมันนี  อิตาลี  เนเธอร์แลนด์  และสวีเดน  ผลการศึกษาปรากฏว่าบทบาทที่เด่นชัดและชี้  ให้เห็นความแตกแงของนักการเมืองกับข้าราชการประจำก็คือ  การสังกัดพรรค  การรณรงค์และวิพากษ์นโยบายทางการเมือง เพื่อกลุ่มผลประโยชน์และความเป็นผู้เชี่ยวชาญแน่นอนที่สุดว่า  นักการเมืองถูกจัดกลุ่มอยู่ในกลุ่มสังกัดพรรคกลุ่มผลประโยชน์  วิพากษ์และรณรงค์ทางการเมือง  ซึ่งข้าราชการมักจะไม่เกี่ยวข้องด้วย  (Joel D. Aberbach , Robert  D. Putnam  and  bert  A. Rockman , 1981 : 86-114)  บทบาทของข้าราชการจึงจำกัดตนเองในฐานะผู้เชี่ยวชาญ  และแก้ปัญหาโดยเน้นความรู้ความสามารถทางวิชาการเป็นหลัก

 

อำนาจข้าราชการกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ

                ข้าราชการมีความสัมพันธ์กับนโยบายของรัฐทั้งโดยทางตรงและทางอ้อมกล่าวคือ  ในประเทศที่มีโครงสร้างเป็นประชาธิปไตยข้าราชการจะร่วมกำหนดนโยบายทางอ้อมคือ ช่วยนักการเมืองและเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ  ในทางตรงกันข้ามในประเทศที่กำลังพัฒนาประชาธิปไตย  ซึ่งมีโครงสร้างการบริหารประเทศแบบอำนาจนิยม  ข้าราชการจะมีบทบาทโดยตรงในการกำหนดนโยบายและมีอิทธิพลเหนือนักการเมือง

                นโยบายสาธารณะที่กำหนดออกมามีรูปแบบลักษณะแตกต่างกันแล้วแต่ผลกระทบของตัวนโยบายที่มีผลต่อสังคมซึ่งจำแนกกว้าง  ๆ  ได้ดังนี้

                1. นโยบายการบริหารทั่ว  ๆ  ไป  เป็นนโยบายรัฐบาลที่ญัตติไว้ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือนโยบายที่รัฐบาลเข้ามารับผิดชอบโดยตรง  อาทิเช่นนโยบายความมั่นคง  นโยบายต่างประเทศ  นโยบายงบประมาณแผ่นดิน

                2. นโยบายสงเคราะห์ธุรกิจเอกชน  ในกรณีนี้รัฐบาลจะมุ่งสนับสนุน  ความพยายามของธุรกิจเอกชนในรูปแบบต่าง ๆ กันเช่น  โครงการของรัฐหรือกฎหมายของรัฐที่เข้ามามีส่วนพัฒนาสาธารณูปโภคของกลุ่มคนเช่น  การสร้างคลอง  ถนน  เป็นอาทิ

                3. นโยบายเพื่อสร้างความมั่นคงและความสงบสุขของประชาชนนโยบายแบบนี้จะเน้นที่การควบคุมและการใช้มาตรการทางกฎหมายเป็นเครื่องมือเพื่อดูแลกิจกรรมต่าง ๆ  ของเอกชน  บริษัท  และกลุ่มต่าง ๆ ในทุก ๆ ส่วนของสังคมรัฐบาลต้องเข้ามาแทรกแซงกิจการสำคัญ ๆ ในสังคมเพื่อป้องกันการผูกขาดจากกลุ่มบุคคล  ตัวอย่างเช่น  การประกันราคาข้าว  การคุ้มกันผู้บริโภค  การใช้มาตรการรักษาและดูแลสุขภาพอนามัยของประชาชนในรูปของโครงการควบคุมสิ่งแวดล้อมเป็นพิษ มลภาวะต่าง ๆ

                4. นโยบายการกระจายทรัพยากรสู่สังคม  ในความเป็นจริงกิจกรรมส่วนใหญ่ของรัฐจะเกี่ยวข้องกับการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่ให้แก่ประชาชนในสังคม เพราะฉะนั้นนโยบายนี้จะนำมาซึ่งการโยกย้ายเปลี่ยนแปลง  ทรัพย์สิน  ความมั่นคง  สิทธิเสรีภาพส่วนบุคคลหรือผลประโยชน์อย่างอื่นระหว่างคนกลุ่มในสังคม นโยบายนี้ก่อให้มีระบบผู้ได้ผลกระทบหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย(Stakeholders) เกิดขึ้นในรูปของใครได้รับและในความสูญเสียของใครประเด็นเหล่านี้คือปัญหาข้อโต้แย้งในสังคมปัจจุบันตัวอย่างเช่น นโยบายภาษีอากรและสวัสดิการสังคมเป็นอาทิ (Carl P . Chelf ,   1981 : 13-15 )

 

ผลกระทบของการใช้อำนาจดุลพินิจบริหารนโยบาย

                การใช้อำนาจดุลยพินิจมีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชน กลุ่มผลประโยชน์และหน่วยงาน

ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง  ผลกระทบของการใช้อำนาจนั้นอาจแบ่งออกได้ตามลักษณะของการใช้อำนาจนั้น ๆ

อำนาจดุลยพินิจที่เกิดจากการใช้กฎหมายมาบังคับโดยทันที เพื่อมิให้ป้องกันมิให้ปัจเจกชน  กลุ่มคณะบุคคลกระทำผิดกฎหมาย  รัฐจะใช้อำนาจกฎหมายบังคับมิให้ผู้ประกอบธุรกิจต่าง ๆ ทำผิดกฎหมาย เช่น ขายยาต้องห้าม  การป้องกัน เรื่องมลภาวะต่าง ๆ  (Pollution) ทั้งในน้ำ  บนบก  ในอากาศ  หรือการออกกฎหมายบังคับใช้เรื่องการคุมกำเนิด  การทำแท้ง  การหย่าร้าง  และความสัมพันธ์ทางเพศ  เป็นต้น

                ในสหรัฐฯ ตัวอย่างกฎหมายที่ใช้ป้องกันและควบคุมพฤติกรรมของประชาชนจะเห็นได้จากกรณีหน่วย FBI ทำหน้าที่เป็นตำรวจแห่งชาติปราบปรามพลเมืองที่ทำผิดกฎหมายหน่วยตรวจคนเข้าเมือง ตรวจสอบคนต่างด้าวที่จะเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย หน่วยตรวจสอบอาหารและยา หรือควบคุมด้วยยาเสพติด ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์ผลประโยชน์ของรัฐและประชาชนหรือกรณีรัฐเข้าไปเกี่ยวข้องกับการป้องกันการผูกขาดทางธุรกิจ เช่น ธุรกิจประเภทคมนาคมขนส่งทางอากาศ การประกัน อุตสาหกรรมการเดินเรือและขนส่ง

                รัฐบาลยังเขามาเกี่ยวข้องกับกิจการต่าง ๆ ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาผลประโยชน์สาธารณะของสังคมหรือสินค้าสาธารณะ (Public Goods) ในกรณีนี้รัฐจะเป็นตัวแทนรักษาผลประโยชน์ของประชาชนในสังคม ในการที่จะอนุญาตให้ธุรกิจเข้ามาทำผลประโยชน์ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะมีผลกระทบต่อประชาชนส่วนรวมในสังคม ตัวอย่างเช่น กิจกรรมที่รัฐเข้ามาเกี่ยวข้อง เช่น กิจการสาธารณูปโภคทั้งหลาย ไฟฟ้า ประปา การคมนาคมขนส่ง โรงงานยาสูบกระทรวงการคลัง เป็นต้น อย่างไรก็ตาม การที่รัฐเข้ามาควบคุมกิจการเหล่านี้ก็เสี่ยงกับปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพทางการบริหารมากพอสมควร ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ รัฐวิสาหกิจไทยที่ส่วนใหญ่ประสบกับการขาดทุน การดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจเมื่อเปรียบเทียบกับเอกชนแล้ว เห็นได้อย่างเด่นชัดว่าหย่อนประสิทธิภาพ                ข้าราชการเข้ามาเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในด้านให้ความปลอดภัยและดูแลเรื่องสุขภาพอนามัยของประชาชน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนเกี่ยวกับการใช้กฎหมายเรื่องเหล่านี้ได้แก่ การควบคุมเรื่องอุปโภค บริโภคเรื่องการใช้ยารักษาประชาชน เป็นต้น ตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนในประเทศไทยได้แก่ การที่รัฐบาลไทยเข้มงวดเกี่ยวกับการใช้สารต่าง ๆ ที่อาจเป็นพิษในอาหาร เช่น ไส้กรอกหรืออาหารประเภทที่คล้ายคลึงกันหรือกรณีเภสัชกรกับร้านขายยา กรณีแอปเปิลที่มีสารพิษผสมอยู่ และกรณีนมรังสีที่กระทรวงสาธารณสุขเข้ามาควบคุมอย่างเด็ดขาด เป็นต้น

                การใช้ดุลยพินิจและบังคับใช้กฎหมายที่มิได้มีผลกระทบโดยตรงหรือทันทีต่อประชาชน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ การใช้ดุลยพินิจเรื่องการเก็บภาษีอากรจากประชาชน การเก็บภาษีอากรเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการบริหารของรัฐบาลที่จะช่วยให้ทรัพยากรทางการเงินของรัฐมีผลต่อการให้บริการต่อสังคม  การเก็บภาษีอากรที่สำคัญคือ ภาษีทางตรง คือภาษีรายได้ที่เก็บโดยตรงจากประชาชนผู้เสียภาษี ภาษีชนิดนี้เก็บได้ง่ายกว่าภาษีโดยอ้อม

                ข้าราชการอาจใช้ดุลยพินิจในทางที่ไม่สนองตอบต่อนโยบายหรือเป้าหมายของรัฐโดยตรง เช่นการละเลยหรือเพิกเฉยต่อโครงการหรือนโยบายที่เสนอมาโดยฝ่ายการเมือง เช่น เก็บโครงการใส่ลิ้นชักไว้หรือหาวิธีการโยกโย้โดยจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิจารณาใหม่ด้วยการใช้เทคนิคในการจัดตั้งกรรมการมาก ๆ และไม่มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับโครงการที่เสนอมา  นอกจากนั้นข้าราชการอาจต่อต้านหรือแสดงตนเป็นปรปักษ์ต่อนโยบายของรัฐที่ตนเองไม่พอใจใรูปแบบต่างๆเช่นการออกข่าวต่อต้าน การออกใบปลิวเพื่อต่อต้านการโยกย้าย สับเปลี่ยนตำแหน่งทางการบริหารเป็นต้น

                โดยสรุปข้าราชการมีความผูกพันแบบสายเลือดกับการใช้อำนาจดุลยพินิจในการตัดสินใจวางนโยบายการนำนโยบายไปใช้ปฏิบัติและการประเมินผล ส่วนผลของการใช้ดุลยพินิจอย่างไม่มีขอบเขตและขาดคุณธรรมนั้นย่อมมีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนและในรูปแบบแตกต่างกัน  ข้าราชการในประเทศที่กำลังพัฒนาจึงมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในกระบวนการจัดสรรอำนาจและทรัพยากรที่มีผลกระทบต่อสังคมทั้งมวล ข้าราชการเข้ามามีบทบาทในการใช้อำนาจดุลยพินิจแทนนักการเมืองในเรื่องการกำหนดนโยบาย ซึ่งผ่านระบบคณะที่ปรึกษาหรือเข้ามามีบทบาทโดยตรงในฐานะรัฐมนตรีเจ้ากระทรวง ข้าราชการประจำรับผิดชอบโดยตรงต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ รวมทั้งเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการประเมินผลอีกด้วยส่งผลให้เกิดการใช้อำนาจดุลพินิจที่นำไปสู่การทุจริตคอรัปชั่นอย่างมากมายในสังคม

 

คอร์รัปชั่น : วัฒนธรรมอำนาจนิยม

                นับแต่ประเทศไทยเผชิญกับวิกฤติเศรษฐกิจในช่วงเดือนกรกฎาคม 2540 เป็นต้นมา ประชาชนส่วนใหญ่มีความหวังว่าวันหนึ่งความเจริญรุ่งเรืองที่เคยมีจะกลับมาอีกครั้งหนึ่ง การมีความหวังเป็นสิ่งที่ดี แต่ถ้าหากวิเคราะห์กลยุทธ์การแก้ปัญหาสังคมไทยเป็นองค์กรวมแล้วจะมองเห็นชัดว่าปัญหาความล่มสลายของสังคมที่มีมายังไม่ได้รับการแก้ไข นั่นคือชนชั้นนำไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองหรือข้าราชการและนักธุรกิจยังนิยมชมชอบกับพฤติกรรมการทุจริตคอร์รัปชั่นที่เกิดขึ้นและดูเหมือนว่าจะมีมากขึ้น

                ในปี พ.ศ. 2542 ดร.เสาวนีย์ ไทยรุ่งโรจน์ และคณะ รายงานผลการวิจัยเรื่องสภาพแวดล้อมทางธุรกิจและทัศนะของผู้ประกอบการต่อการให้บริการของภาครัฐว่าคอรัปชั่นเป็นอุปสรรคของการบริหารธุรกิจ การจ่ายเงินพิเศษเป็นสินบนให้ข้าราชการของรัฐเพื่ออำนวยความสะดวกกลายเป็นวัฒนธรรมการบริหารราชการ จากตัวเลขที่วิจัย เงินสินบนถูกจ่ายให้กรมศุลกากรสูงสุด รองลงมาคือหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ กรมสรรพากร การไพฟ้าแน่นอนที่สุดหน่วยงานและกลุ่มข้าราชการที่กล่าวถึงได้ใช้อำนาจดุลพินิจเพื่อประโยชน์ส่วนตนทั้งสิ้น การคอร์รัปชั่นในวงราชการจึงเป็นการเพิ่มต้นทุนให้แก่ภาคธุรกิจ นักธุรกิจยินดีเสียภาษีเพิ่มเพื่อให้มีการกำจัดคอร์รัปชั่น หน่วยธุรกิจยินดีจ่ายภาษีเพิ่ม 12.5 % เพื่อให้คอร์รัปชั่นถูกกำจัดไปคิดเป็นร้อยละสูงสุดเมื่อเทียบกับการยินดีจ่ายภาษีเพิ่ม เพื่อกำจัดกฎระเบียบปฏิบัติที่ยุ่งยาก (ยินดีจ่ายเพิ่ม 11.3 %) และการกำจัดอาชญากรรม (ยินดีจ่ายเพิ่ม 10 % )

                ในปี พ.ศ. 2549 หลังจากการปฏิวัติยึดอำนาจและเปลี่ยนแปลงรัฐบาลฯ คณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ( คตส.) ตามหลักฐานจากกรมที่ดินหวังใช้ตรวจสอบเอาผิดคุณหญิงพจมานและผู้ที่เกี่ยวข้องเป็นเอกสารหนังสือยินยอมคู่สมรสในการซื้อขายที่ดินรัชดา  คตส. เปิดเผยว่าประเด็นที่ คตส. เร่งตรวจสอบเกี่ยวกับกรณีการซื้อที่ดินของคุณหญิงพจมาน ชินวัตร ภริยา พ.ต.ท.ทักษิณ บริเวณข้างศูนย์วัฒนธรรมแห่งประเทศไทย ถนนเทียมร่วมมิตร จำนวน 33 ไร่เศษ เป็นจำนวนเงิน 772 ล้านบาท จากกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) คือ หนังสือยินยอมจาก พ.ต.ท.ทักษิณ เนื่องจากการทำธุรกรรมในลักษณะดังกล่าวจำเป็นต้องได้รับความยินยอมจากคู่สมรสด้วย

                “การซื้อที่ดินนั้นหากเป็นผู้ที่แต่งงานและทำการจดทะเบียนสมรสตามกฎหมายแล้ว การทำ   ธุรกรรมใด ๆ ถือเป็นเรื่องที่ต้องผูกพันกันระหว่างคน 2 คน และถือเป็นสินสมรสด้วย ดังนั้น จึงต้องมีการเซ็นยินยอมของอีกฝ่ายหนึ่งเสมอ ซึ่งหลักฐานดังกล่าวจะเป็นหลักฐานที่สำคัญที่จะพิสูจน์ได้ว่าเจ้าหน้าที่มีส่วนรู้เห็นในการทุจริตหรือไม่ได้ โดยหากกรมที่ดินไม่มีหนังสือยินยอม ก็จะทำให้ คตส. เอาผิดได้ง่ายขึ้น ในข้อหาละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามขั้นตอนที่กฎหมายระบุไว้ เพราะมีการอนุญาตให้ซื้อขายที่ดินและเป็นการทำงานแบบลูบหน้าปากจมูกของเจ้าหน้าที่ทุกส่วน”

                คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา ในฐานะคณะกรรมการ คตส. เปิดเผยการรายงานความคืบหน้าของแต่ละอนุฯ ว่างานที่รับผิดชอบคืบหน้าไปถึงไหนแล้วเช่น คณะอนุกรรมการโครงการการซื้อที่ดินย่านรัชดาภิเษกของคุณหญิงพจมาน ชินวัตร ภริยา พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร จากกองทุนฟื้นฟู กับโครงการการจัดซื้อเครื่องตรวจสอบวัตถุระเบิดซีทีเอ็กซ์ 9000 จะเรียกผู้ที่เกี่ยวข้องมาชี้แจงข้อเท็จจริงว่าจะสาวไปถึงผู้ที่อยู่เบื้องหลังหรือไม่

                นายอุทัย สอนหลักทรัพย์ ประธานสภาการยางพาราแห่งประเทศไทย ในฐานะคณะอนุกรรมการตรวจสอบการจัดซื้อกล้ายาง กล่าวว่า อนุฯ กล้ายางจะเชิญผู้ที่เกี่ยวข้องมาชี้แจงน่าจะมีความคืบหน้ามากยิ่งขึ้น และขณะนี้บุคคลที่อยู่เบื้องหลังโครงการนี้ต่างก็ไหวตัวทัน กำลังพยายามทำอะไรบางอย่างเพื่อไม่ให้สาวไปถึงตนหรืออาจจะเรียกได้ว่าขณะนี้มีการกลบเกลื่อนหลักฐานที่สามารถเอาผิดไปจนถึงผู้อยู่เบื้องหลังก็ว่าได้

              “พวกที่ทำการทุจริตในเรื่องนี้ทำงานละเอียดรอบคอบมาก ทางอนุฯกล้ายางกเกรงว่าตัวละครที่ติดร่างแห จะเป็นแค่ ปลาซิว ปลาสร้อยเท่านั้น ทาง อนุฯจึงพยายามเรียกพยานแวดล้อมมาให้ข้อมูลก่อน เพื่อจะโยงไปหาตัวใหญ่ๆ ไม่ว่าจะเป็นรัฐมนตรีที่เซ็นให้ผ่านการกลั่นกรองให้เข้า ครม.หรือรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง หรือแม้แต่อธิบดีที่รู้เห็นเป็นใจ ด้วย”

                จากประเด็นปัญหาดังกล่าวมากรณีการทุจริตที่ คตส. ดำเนินการตรวจสอบอยู่ที่มีทั้งหมด 12 เรื่อง ประกอบด้วย 1.กรณีการขายหุ้นชินคอร์ปอเรชั่นที่ไม่ต้องเสียภาษี 2.การซื้อที่ดินของคุณหญิงพจมาน ชินวัตร ภริยา พ.ต.ท.ทักษิณ บริเวณข้างศูนย์วัฒนธรรมแห่งประเทศไทย 3.การให้เงินกู้ซื้อเครื่องจักรและพัฒนาประเทศของธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (ธสน.) 4. การจัดซื้อกล้ายางของกรมวิชาการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 5.โครงการออกสลากพิเศษเลขท้าย 2 ตัว 3 ตัว ของสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล 6. การก่อสร้างและจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์บริษัทห้องปฏิบัติการกลางตรวจสอบผลิตภัณฑ์เกษตรและอาหารของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์

              โครงการจัดซื้อจัดจ้างระบบตรวจสอบวัตถุระเบิดซีทีเอ็กซ์ของท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ 8. โครงการการจัดซื้อจัดจ้างท่อร้อยสายไฟฟ้าใต้ดินท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ 9. โครงการระบบขนส่งทางรถไฟเชื่อมท่าอากาศยานสุวรรณภูมิของการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) 10. โครงการบ้านเอื้ออาทร 11. เรื่องที่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กล่าวหากรรมการบริหารและพนักงานของธนาคารของรัฐทุจริตต่อหน้าที่ในการปล่อยสินเชื่อให้กับบริษัทจัดสรรที่ดินรายใหญ่มูลค่าหลายพันล้านบาท และ12.การทุจริตการซื้อรถดับเพลิงและเรือดับเพลิงของกรุงเทพมหานคร (กทม.)

                การป้องกันการทุจริตเป็นกลยุทธ์ของรัฐบาลแทบทุกยุคสมัย มีการจัดตั้งองค์กรระบบราชการและองค์กรอิสระเพื่อแก้ไขปัญหา มีการส่งเสริมด้านจริยธรรมและแนวทางในการวางโครงสร้างและระบบย่อยต่าง ๆ เพื่อรองรับการทำงานเพื่อป้องกันการทุจริต ที่เกิดขึ้นในระบบราชการ รวมไปถึงสังคมไทย รวมไปถึงการสร้างสังคมที่ดี ปราศจากการทุจริตมิชอบ และการสร้างความรับผิดชอบร่วมกันของผู้บริหาร กลยุทธ์เหล่านี้ก็ไม่ได้ทำให้การทุจริตมิชอบในระบบราชการและการเมืองลดลง

                การแก้ปัญหานี้เป็นเรื่องใหญ่ระดับชาติ ประเด็นที่สำคัญคือการมีผู้นำที่มีคุณธรรมเป็นตัวอย่างในการแก้ปัญหา จริง ๆ แล้วแนวคิดการสร้างผู้นำทางจริยธรรม นับเป็นส่วนหนึ่งของการสนับสนุนตามนโยบายรัฐบาล ที่ประกาศสงครามกับคอร์รัปชั่น อีกทั้งเป็นการดำเนินงานตามแนวการปฏิรูประบบราชการที่ต้องการสร้างระบบคุณธรรมและประสิทธิภาพในการบริหารราชการเพื่อประโยชน์สาธารณะ

                สาเหตุของคอร์รัปชั่นมาจากสภาพสังคมปัจจุบันกำลังประสบปัญหาวิกฤต 3 ประการคือ ความยากจน ยากเสพติด และคอร์รัปชั่น ซึ่งปัญหาทั้ง 3 ประการ มีความสัมพันธ์และเกี่ยวข้องกัน อีกทั้งยังมีต้นเหตุสำคัญของปัญหาเหมือนกัน 3 ประเด็นคือ สภาพแวดล้อมเอื้อให้เกิดช่องทางการกระทำผิด จริยธรรมและมโนธรรมของข้าราชการหย่อนยาน และบทลงโทษไม่รุนแรงและเด็ดขาดเพียงพอ

                ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการแก้ปัญหาคอร์รัปชั่น ควรมาจากทุกส่วนของสังคมและจะต้องมีความจริงใจในการแก้ปัญหา (โดยเฉพาะผู้นำรัฐบาล) และต้องประพฤติตนเป็นแบบอย่าง ทั้งนี้ผู้นำในการแก้ปัญหาในภาคต่าง ๆ ได้แก่ ภาคการเมืองรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ระบบราชการทุกกระทรวง ทบวง กรม กระบวนการยุติธรรม ภาคธุรกิจเอกชน สื่อมวลชน ภาคประชาสังคม ภาคศีลธรรมและระบบค่านิยมกรอบจรรยาบรรณของสังคม

                แนวทางดำเนินการ คือการสร้างวัฒนธรรมองค์กรใหม่ที่ไม่ใช่ระบบอำนาจนิยม มีการส่งเสริมให้มีค่านิยม ความคิดใหม่ในหมู่คนทุกระดับของสังคมเมื่อเห็นอะไรผิด อะไรไม่ดี ต้องเปิดเผยออกมา โดยจะต้องสร้างจิตสำนึกในการดูแลสังคมของเราร่วมกันดูแลส่วนรวม เพื่อสร้างมาตรฐานที่ดีให้เกิดขึ้นในสังคมไทย และสามารถนำไปใช้ปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น ให้ทุกส่วนราชการเริ่มต้นดูแลหน่วยงานของตนเองก่อน เพราะส่วนราชการมีช่องทางการทำผิดมาก

                ที่สำคัญควรมีการสร้างเครือข่ายภาคประชาชนในการป้องกันทุจริตคอร์รัปชั่น มีการให้การศึกษาเพื่อแลกเปลี่ยนแนวคิด วิธีการ ความรู้และพัฒนาให้สังคมสุจริตขึ้น โดยเริ่มต้นจากการสร้างเครือข่ายเล็ก ๆ จากบุคคลต่อบุคคล เป็นหน่วยงานต่อหน่วยงาน และขยายต่อ ๆ ไปจนกลายเป็น “พลังของแผ่นดิน” ที่เป็นกลไกสำคัญในการพัฒนาสังคมไทย

                ดำเนินการสร้างวาระแห่งชาติ เรื่องการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม เช่นเดียวกับการปฏิรูประบบราชการ และกระบวนการตุลาการที่ได้ดำเนินการไปแล้ว ระบบราชการและกระบวนการยุติธรรมในสังคม ต้องเข้าถึงปัญหาด้วยกระบวนการที่สั้นและไม่ซับซ้อน ควรแก้ไขกฎกระทรวงบางฉบับที่ไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่เอื้อให้เกิดประโยชน์ต่อการทุจริตและเอื้อประโยชน์ต่อผู้รักษากฎหมายในการใช้ดุลยพินิจ

                สังคมไทยป่วยมานานแล้ว ขาดการดูแลรักษาจากประชาชนในสังคมเนื่องจาก ประชาชนมิได้รวมตัวกันเป็นพลังของแผ่นดิน ดังนั้น การแก้ปัญหาสังคมจึงอยู่ในมือของชนชั้นนำที่เป็นข้าราชการและนักธุรกิจการเมืองเป็นส่วนใหญ่ ถึงเวลาแล้วที่พลังของแผ่นดินที่เกิดจากการเมืองภาคประชาชนจะลุกขึ้นมาดูแลสังคมของตนเองให้ดี โดยเป็นผู้นำคุณธรรมในการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมืองและระบบราชการเชิงอำนาจนิยมเป็นวัฒนธรรมธรรมาภิบาลเพื่อแก้ปัญหาการทุจริตบ้านเมืองที่เป็นมะเร็งร้ายกัดกร่อนสังคมไทยมาอย่างยาวนาน

 

จริยธรรม อำนาจและนโยบายสาธารณะ

                ภายใต้บริบทของสังคมไทยที่มีพุทธศาสนาเป็นหัวใจในการขับเคลื่อนคุณธรรมของประชาชน นโยบายสาธารณะจึงแยกออกเป็นสองส่วนคือ นโยบายและสาธารณะ  นโยบายคือกฎหมายที่รัฐบาลประกาศใช้บังคับและมีผลต่อประชาชนทุกคน มากน้อยแตกต่างกัน  นโยบายที่เป็นกฎหมายทุกฉบับผ่านกระบวนการนิติบัญญัติถือว่าทุกคนต้องปฏิบัติตาม เรียกว่ากรอบของศี