เปิดข้อเสนอ คปร. ‘ปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ’ เพื่อ ‘ชาติ’ อยู่รอด

เขียนโดย นสพ.กรุงเทพธุรกิจ วันจันทร์ที่ 18 เมษายน 2554 เวลา 18:04 น.

“ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ” ของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ที่มีนายอานันท์ ปันยารชุน ประธาน คปร. และกรรมการคปร. เช่นนายชัยอนันต์ สมุทวณิช นายเสกสรร ประเสริฐกุล นายสมชัย ฤชุพันธุ์ จะร่วมกัยแถลงข่าว เพื่อเสนอเป็นแนวทางปรับสมดุลและลดความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ในวันที่18 เม.ย. มีรายละเอียดดังนี้ คือ

ตลอดระยะเวลาประมาณ 120 ปีที่ผ่านมา ระเบียบอำนาจของรัฐไทยถูกจัดโครงสร้างไว้ในลักษณะรวมศูนย์ที่ส่วนกลาง ทั้งนี้ โดยมีรัฐบาลเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของระบบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งประกอบด้วย กระทรวง ทบวงกรม ซึ่งมีกิ่งก้านสาขาครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ และมีอำนาจบริหารจัดการสังคมในทุกขอบเขตทุกปริมณฑล

การที่อำนาจรัฐกระจุกตัวอยู่ตรงศูนย์กลาง ย่อมทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองหลวงกับเมืองอื่นอย่าง มากมาย ขณะเดียวกันก็ทำให้ประชาชนมีพื้นที่ทางการเมืองไม่มากพอ
สภาพเช่น นี้ส่งผลให้เกิดความไม่เป็นธรรมในหลายๆ ด้าน ซึ่งมักนำไปสู่ความไม่พอใจทางการเมือง

สถานการณ์ดังกล่าวถูกซ้ำเติมให้เลวลงด้วยเงื่อนไขของโลกยุคโลกาภิวัตน์ มีระบบเศรษฐกิจแบบไร้พรมแดนเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญ ระบบการค้าเสรีและการลงทุนเสรีทำให้รัฐไทยมีอำนาจลดลงในการบริหารจัดการ เศรษฐกิจ ขณะที่กลไกตลาดกลับมีอำนาจมากขึ้นในการกำหนดชะตากรรมของประชาชน

การที่รัฐไทยยังคงรวมศูนย์อำนาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ยม แต่กลับมีอำนาจน้อยลงในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาติ และมีอาจน้อยลงในการดูแลทุกข์สุขของประชาชนนั้น นับเป็นภาวะวิกฤติที่คุกคามชุมชนท้องถิ่นต่างๆอย่างยิ่ง เพราะว่าทำให้ประชาชนในท้องถิ่นแทบจะป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมื่อต้องเผชิญกับผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีระบบการจัดการที่เหนือกว่าสิ้นเชิง

ด้วยเหตุผลทั้งหลายทั้งปวงนี้ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ด้วยการโอนอำนาจการบริหารจัดการตนเองไปให้ท้องถิ่น จึงกลายเป็นความจำเป็นเร่งด่วน และนับเป็นการปรับสมดุลของประเทศครั้งสำคัญ เพื่อให้สอดคล้องกับเงื่อนไขและสภาวการณ์ของยุคสมัยที่แปรเปลี่ยนไป

แต่การกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น จะต้องไม่ใช่แค่การถ่ายโอนอาจจากองค์ปกครองใหญ่ไปสู่องค์กรปกครองเล็ก หรือสร้างระบบรวมศูนย์อำนาจขึ้นมาในท้องถิ่นต่างๆ หากจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการลดอำนาจรัฐ และเพิ่มอำนาจประชาชนด้วย

หลักการเบื้องต้นของการกระจายอำนาจ คือการเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นจัดการชีวิตและชุมชนของตนเองได้มากขึ้น โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการพัฒนาคุณภาพชีวิต การตัดสินใจ และการอนุมัติ/อนุญาตให้ดำเนินการใดๆ ในท้องถิ่นที่อาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิต

ขณะเดียวกันการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะต้องสอดประสานไปกับการส่งเสริม ให้ใช้ประชาธิปไตยทางตรงในการตัดสินใจ และการบริหารการจัดการด้านต่างๆ ในสังคม นอกเหนือจากการอาศัยระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน รูปแบบลักในปัจจุบัน

แนวคิดที่กล่าวมาข้างต้น คณะกรรมการปฏิรูปจึงมีข้อเสนอ ดังต่อไปนี้

1. การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น

1.1 บทบาทของรัฐบาลและท้องถิ่น รัฐบาลต้องไม่ใช้อำนาจเข้าแทรกแซงหรือยับยั้งการบริหารการจัดการท้องถิ่น หรือถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น จึงต้องถอดสายอำนาจบัญชาการของรัฐบาล ที่เข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาคปรับบทบาทของหน่วยราชการระดับจังหวัดให้ เหลือเพียง 3 รูปแบบคือ

-สำนักงานประสานนโยบาย หรือสำนักงานบริการทางวิชาการ เพื่อสนับสนุนการทำงานของส่วนกลางหรือท้องถิ่น
-สำนักงานสาขาของราชการ ส่วนกลางเฉพาะในภารกิจที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเอง
-สำนักงานตรวจสอบและ เสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิ่น

ส่วนภารกิจอื่นๆ ในการให้บริการของหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด ให้ยกเป็นอำนาจในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัดและ ระดับที่ต่ำกว่าจังหวัด

1.2 รูปแบบการบริหารจัดการและการปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย 2 กลไกหลัก กลไกแรกเป็นการบริหารจัดการตนเองของชุมชน และประชาชนในท้องถิ่นด้วยรูปแบบและกลไกแบบประชาสังคม สอดประสานกับกลไกที่สองคือ การบริหารราชการหรือปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้รับการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่จากรัฐบาล
ขณะที่การปกครองท้องถิ่นจะ แบ่งเป็น 2 ระดับ โดยให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัด และให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับต่ำกว่า จังหวัด ในอนาคต ควรยกระดับองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีอยู่ให้เป็นเทศบาล

1.3 ขอบเขตอำนาจของการปกครองส่วนท้องถิ่น พิจารณาจากอำนาจในการจัดการทรัพยากรและกลไกที่จำเป็นในการสร้างความเป็นธรรม ในสังคมใน 4 มิติ คือ มิติการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มิติการจัดการเศรษฐกิจ มิติการจัดการสังคม และมิติการจัดการทางการเมือง

1.4 การเสริมอำนาจในหารจัดการตนเองของท้องถิ่น เพื่อสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบริหารจัดการตนเองได้ดีขึ้น จำเป็นต้องเสริมอำนาจของท้องถิ่น โดยเฉพาะอำนาจทางการคลังและอำนาจในการบริหารจัดการบุคลากร

ในแง่การคลัง รัฐบาลควรถ่ายโอนอำนาจการจัดเก็บภาษีให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น ขณะเดียวกันท้องถิ่นก็ควรมีอำนาจโดยชอบธรรมในการใช้มาตรการทางภาษี ในการสนับสนุนการดำเนินนโยบายของตนเองในขอบเขตที่เหมาะสมและเป็นธรรม และต้องมีอำนาจในการจัดการระบบการคลังของตนเองเพื่อสนับสนุนการปฏิบัติภาระ กิจของท้องถิ่นและเสริมหนุนความเข้มแข็งของชุมชน

รัฐบาลควรให้งบประมาณ มาจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศและไม่ควรมีเงื่อนไขในการใช้งบประมาณกำกับไปด้วย
กรณีที่รัฐบาล มีนโยบายและงบประมาณสนับสนุนที่เฉพาะเจาะจง ก็ให้ใช้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ และควรถือว่างบประมาณดังกล่าวเป็นงบประมาณของรัฐบาล มิใช่บังคับโดยทางอ้อมให้นับเป็นงบประมาณของท้องถิ่นเช่นดังปัจจุบัน

ด้านเศรษฐกิจ ควรจัดระบบให้ท้องถิ่นมีอำนาจมากพอที่จะสามารถป้องกันและแก้ไขความเสียหาย หรือเสียเปรียบอันเกิดจากกระแสโลกาภิวัตน์ในทุกมิติ ทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม ไม่ว่าความเสียหายหรือความเสียเปรียบนั้น จะเป็นผลแห่งการทำสัญญาระหว่างประเทศหรือไม่ก็ตาม

1.5 ความสัมพันธ์ในการบริหารจัดการท้องถิ่นที่สร้างสรรค์และจำเป็นต่อการบริหาร จัดการตนเองของท้องถิ่นที่มีอยู่ด้วยกัน 3 ส่วน คือ ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่น และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดและระดับต่ำ กว่าจังหวัด

2. การจัดการระหว่างราชการกับองค์กรชุมชน/ภาคประชาสังคม

2.1 แนวคิดเบื้องต้น

หลักการพื้นฐานที่สำคัญสำหรับการป้องกันการกระจุกตัวของอำนาจ การเพิ่มบทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคม ยังควรมองมิติของการ “ถ่วงดุล” ระหว่าง รัฐ ทุน และประชาชน และต้องดำเนินการในทุกระดับ ตั้งแต่ส่วนกลางถึงระดับชุมชน

2.2 การสนับสนุนบทบาทของชุมชนภาคประชาสังคม ต้องปรับเปลี่ยนดุลยภาพของบทบาทของข้าราชการส่วนท้องถิ่น กับบทบาทของชุมชน องค์กรชุมชน ภาคประชาสังคม และประชาชนภายในท้องถิ่นให้สอดคล้องและสมดุลกัน โดยองค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องเอื้ออำนวยและสนับสนุนให้ชุมชนและประชาชนเข้า มามีบทบาทโดยตรงในการบริหารจัดการตนเองให้มากที่สุด และหลีกเลี่ยงการ “รับเหมาแทน” ชุมชนและประชาชน โดยเฉพาะในภารกิจที่มีชุมชนหรือองค์กรชุมชนมีกลไกดำเนินการอยู่แล้ว

2.3 การถ่วงดุลระหว่างการปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชน เพื่อให้กระจายอำนาจไปถึงมือของประชาชนอย่างแท้จริง จึงจำเป็นต้องมีการใช้ประชาธิปไตยทางตรงควบคู่ไปกับประชาธิปไตยแบบตัวแทนโดย ผู้บริหารและสภาท้องถิ่นจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรง พร้อมจัดตั้ง “คณะกรรมการประชาสังคม” เป็นการเชื่อมโยงให้ประชาชนและชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการ บริหารจัดการ

2.4 การเติบโตของชุมชนและภาคประชาสังคม ควรเกิดขึ้นตามธรรมชาติ มิใช่การบังคับกะเกณฑ์ให้เกิดขึ้นจากกลไกรัฐ

สรุป

แนวทางการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของคณะกรรมการปฏิรูปตามที่ลำดับมาในข้อ เสนอข้างต้น มิได้เกิดจากจินตนาการทางอุดมคติ หรือผุดงอกมาจากความเชื่อทางการเมืองที่ตายตัว หากเป็นผลจากการครุ่นคิดพิจารณาสภาพที่เกิดขึ้นตามความเป็นจริง

ในเวลานี้โครงสร้างอำนาจแบบรวมศูนย์แทบจะแก้ไขปัญหาใหญ่ๆ ของประเทศไม่ได้ เพราะสังคมไทยได้เปลี่ยนไปมากในทุกๆ ด้าน ประชาชนมีความหลากหลายทั้งในด้านความคิดและประเภทของผลประโยชน์จนไม่อาจใช้ อำนาจสั่งการจากข้างบนหรือใช้สูตรสำเร็จอย่างเดียวมาแก้ปัญหาทุกหนแห่ง

หนทางที่ดีที่สุดคือการให้อำนาจประชาชนแก้ปัญหาของตัวเอง ด้วยการเปิดพื้นที่ทางการเมืองให้ผู้คนทุกหมู่เหล่าเสมอภาค และสร้างเงื่อนไขให้ประชาชนสามารถอาศัยประชาธิปไตยท้องถิ่นเป็นรากฐานในการ สะสางความเดือดร้อนและปรับปรุงชีวิตของตนเอง

การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในทิศทางดังกล่าวมิใช่การรื้อถอนอำนาจรัฐ และการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นก็ไม่มีผลต่อฐานะความเป็นรัฐเดี่ยวของประเทศ ไทย หากยังจะเสริมความเข้มแข็งให้กับรัฐไทย และเป็นการช่วยลดแรงกดดันที่มีต่อรัฐไปด้วยพร้อมๆ กัน

หากประสบความสำเร็จในการกระจายอำนาจลงสู่ชุมชนท้องถิ่น และการกระจายอำนาจจากรัฐสู่ภาคประชาสังคม ไม่เพียงจะลดความเหลื่อมล้ำในสังคม แต่ยังจะส่งผลต่อความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติ เพราะจะทำให้อำนาจสั่งการและผลประโยชน์ที่ได้จากการกุมอำนาจในส่วนกลางมี ปริมาณลดลง ผู้ชนะบนเวทีแข่งขันชิงอำนาจไม่จำเป็นต้องได้ทุกอย่างไปหมดและความขัดแย้งก็ ไม่จำเป็นต้องมีลักษณะเอาเป็นเอาตาย

การปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ทางอำนาจในระดับมหภาคนั้น ย่อมส่งผลต่อพฤติกรรมทางการเมืองของผู้ที่เกี่ยวข้องอย่างเลี่ยงไม่พ้น เพราะฉะนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจก็คือการปฏิรูปการ เมืองอีกวิธีหนึ่ง

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อพิจารณาสภาพการณ์ของโลกยุคปัจจุบัน การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจยังนับเป็นยุทธศาสตร์สำคัญที่จะทำให้ประเทศไทยมี ความพร้อมมากขึ้นในการอยู่ร่วมกับกระแสโลกาภิวัตน์ ทั้งนี้เนื่องเพราะการปล่อยให้ประชาชนในท้องถิ่นอ่อนแอตกอยู่ภายใต้อำนาจของ ตลาดเสรีโดยไม่มีกลไกป้องกันตัวใดๆ ย่อมนำไปสู่หายนะของคนส่วนใหญ่อย่างเลี่ยงไม่พ้น ทั้งในรูปของการสูญเสียเครื่องมือทำมาหากิน คุณภาพสิ่งแวดล้อม และทรัพยากรทุกประเภท

สภาพเช่นนี้เป็นภัยคุกคามความเป็นอยู่รอดของประเทศชาติโดยรวม ไม่ต่างอันใดกับภัยคุกคามของลัทธิล่าอาณานิคมเมื่อกว่าร้อยปีที่แล้ว เพียงแต่ว่าครั้งนั้นเราต้องเสริมความเข้มแข็งของประเทศด้วยการรวมศูนย์ อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง ส่วนครั้งนี้ความเข้มแข็งของประเทศจะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยการกระจายอำนาจลงสู่ ท้องถิ่นและประชาสังคมโดยรวม

เราจะเห็นได้ว่า การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจไม่ใช่สิ่งใหม่สำหรับประเทศไทยและการปรับโครงสร้าง อำนาจให้สอดคล้องกับยุคสมัยเป็นเหตุผลสำคัญอย่างหนึ่งที่ทำให้รัฐไทยอยู่รอด ตลอดมา