“The USA Impeachment Overview :ระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งของสหรัฐอเมริกา”

การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ

“The USA Impeachment Overview :

ระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งของสหรัฐอเมริกา” ตอนที่ ๑

 

ความนำ

            ระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งเริ่มมีมาตั้งแต่ในสมัยกรีกโบราณ เรียกว่า “eisangelia”[1] ต่อมาระบบรัฐธรรมนูญอังกฤษได้นำมาปรับใช้เป็นกระบวนการกล่าวหาบุคคลที่ใช้อำนาจไปในทางทุจริตประพฤติมิชอบ หรือกระทำการขัดต่อผลประโยชน์ของประเทศชาติ โดยรัฐสภาของอังกฤษได้นำมาบังคับใช้และปฏิบัติติดต่อกันมาจนกลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติที่กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่อีกด้านหนึ่งในหลาย ๆ ด้านของรัฐสภา อันประกอบด้วย สภาขุนนางและสภาสามัญที่จะต้องปฏิบัติ และหลักการดังกล่าวนี้ในภายหลังได้แพร่หลายไปยังประเทศต่าง ๆ อีกหลายประเทศที่ใช้ภาษาอังกฤษ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นต้น สำหรับที่มาของระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งของประเทศอังกฤษอันถือได้ว่าเป็น “แบบฉบับ” ของหลักการดังกล่าวนี้ ได้เกิดขึ้นในสมัยที่พระมหากษัตริย์ของประเทศอังกฤษมีพระราชอำนาจมากในการแต่งตั้งหรือถอดถอนผู้ใดก็ได้ที่ทำหน้าที่ในการบริหารหรือปกครองประเทศ[2] กล่าวคือ  พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจ ในการปกครองพร้อมทั้งแต่งตั้งรัฐมนตรีเป็นที่ปรึกษาของพระองค์ได้โดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาและขึ้นอยู่กับพระมหากษัตริย์เท่านั้น ซึ่งปรากฏการณ์ดังกล่าวทำให้สมาชิกรัฐสภาเกิดความไม่พอใจและเกิดความขัดแย้งขึ้น รัฐสภาโดยสภาสามัญได้ใช้อำนาจฟ้องร้องกล่าวโทษรัฐมนตรีที่ประพฤติผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ต่อสภาขุนนางเพื่อพิจารณาโทษ และเมื่อสภาขุนนางได้พิจารณาแล้วได้มีการพิพากษาลงโทษปรับและจำคุก พร้อมทั้งถอดออกจากตำแหน่งหน้าที่และตัดผลประโยชน์ที่จะได้รับด้วย... ซึ่งวิธีการเช่นนี้ เรียกว่า “อิมพีชเมนต์” (Impeachment) [3]

           

            อย่างไรก็ดี แม้ประเทศอังกฤษจะเป็นดินแดนซึ่งให้กำเนิดแนวคิดเกี่ยวกับหลักการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งหรือที่เรียกกันอย่างแพร่หลายว่า “ระบบอิมพีชเมนต์” ก็ตาม แต่บ่อยครั้งผู้คนมักเข้าใจว่า ดินแดนซึ่งเป็นถิ่นกำเนิดของระบบอิมพีชเมนต์นั้น น่าจะได้แก่ “สหรัฐอเมริกา” อันเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน ทั้งนี้ อาจด้วยสาเหตุว่า ระบบอิมพีชเมนต์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้นมีการวางรูปแบบกระบวนวิธีการที่ดีและมีการดำเนินงานที่ทรงประสิทธิภาพ ทั้งปรากฏว่ามีการดำเนินกระบวนการอยู่บ่อยครั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อผู้ถูกกล่าวหาเป็นบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งสูงสุดทางฝ่ายบริหารของสหพันธรัฐที่ยิ่งใหญ่ของโลก คือ ประธานาธิบดี ดังนั้น ระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งของสหรัฐอเมริกาจึงมีความน่าสนใจและมีรายละเอียดกระบวนการที่น่าศึกษา ทั้งนี้ อาจใช้เป็นองค์ความรู้เพื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งของประเทศไทยในปัจจุบันได้เป็นอย่างดี

            ในโอกาสนี้ จึงขอเสนอบทความวิชาการ เรื่อง “The USA Impeachment Overview: ระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งของสหรัฐอเมริกา” โดยเสนอข้อมูลเกี่ยวกับความหมาย เจตนารมณ์และลักษณะสำคัญของระบบอิมพีชเมนต์ในทางสากล ตลอดจนรายละเอียดเกี่ยวกับแนวคิดและกระบวนวิธีการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งของสหรัฐอเมริกาเพื่อเป็นกรณีศึกษาและทำความเข้าใจสำหรับท่านผู้อ่านโดยเฉพาะ

 

ความหมายของระบบอิมพีชเมนต์[4]    

 

โดยทั่วไปแล้วระบบอิมพีชเมนต์ (Impeachment) ที่ได้มีการปรับใช้ในนานาประเทศนั้น หมายถึง การไต่สวนเพื่อการถอดถอนออกจากตำแหน่ง โดยเป็นกระบวนการซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติใช้เพื่อการควบคุมการบริหารและการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งการบริหารระดับสูง หรือการฟ้องร้องกล่าวโทษเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารระดับสูงของรัฐบาล โดยสภาผู้แทนราษฎรหรือโดยสภาสูง (วุฒิสภา) หรืออาจหมายถึงกลไกที่ใช้ในการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร โดยเปิดโอกาสให้มีการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองให้พ้นจากตำแหน่งก่อนวาระการดำรงตำแหน่ง เพราะเหตุว่า หากปล่อยให้บุคคลนั้นดำรงตำแหน่งต่อไปจะก่อให้เกิดความเสียหายหรือภยันตรายต่อประเทศชาติและประชาชน

หากพิจารณาทฤษฎีกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะหลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักการจำกัดตนเองของรัฐ และหลักนิติรัฐแล้ว ล้วนแต่สนับสนุนให้ “องค์กรทางการเมือง” ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐหรือตรวจสอบฝ่ายบริหารว่ามีความชอบธรรมหรือไม่ ทั้งนี้ ด้วย     แนวความคิดที่ว่า “เพื่อให้อำนาจสามารถยับยั้งอำนาจด้วยกันได้และเพื่อให้แต่ละอำนาจอยู่ในกรอบของกฎหมายที่ได้มีการกำหนดไว้” ดังนั้น หากบุคคลใดใช้อำนาจรัฐไปในทางมิชอบ หรือไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแล้ว องค์กรทางการเมืองย่อมมีสิทธิและสามารถขับบุคคลผู้นั้น ออกจากตำแหน่งได้[5]

จึงอาจกล่าวได้ว่า “ระบบอิมพีชเมนต์” เป็นกลไกและมาตรการสำคัญที่ใช้สำหรับลงโทษ     ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำความผิด โดยจะใช้วิธีการขับออกจากตำแหน่งผ่าน “องค์กรทางการเมือง” กล่าวคือ องค์กรทางการเมืองจะเป็นผู้ตัดสินใจในการขับบุคคลเช่นว่านั้นออกจากตำแหน่งหากมีเหตุอันควร[6] ซึ่งแนวคิดดังกล่าวเป็นที่นิยมอย่างมากและ   ใช้กันอย่างแพร่หลายไปยังประเทศอื่น ๆ เช่น สหรัฐอเมริกา กลุ่มประเทศยุโรป กลุ่มประเทศเอเชีย  รวมถึงประเทศไทยของเรา[7]

 

เจตนารมณ์และลักษณะสำคัญของระบบอิมพีชเมนต์

         

          การควบคุมการใช้อำนาจรัฐโดยการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่ง หรือวิธีการอิมพีชเมนต์ (Impeachment) เป็นวิธีการ “ควบคุมการใช้อำนาจรัฐ” เพื่อประกันความชอบธรรมและความชอบด้วยกฎหมายของการดำเนินการภายใต้ขอบเขตอำนาจหน้าที่ซึ่งได้มีการกำหนดไว้ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ โดยมุ่งหมายที่จะควบคุม “การกระทำ” เฉพาะการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหาย หรือ    ไม่ชอบด้วยกฎหมายของ “บุคคล” ที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในตำแหน่งต่าง ๆ โดยหากบุคคลเช่นว่านั้นมิได้กระทำการตามอำนาจหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมาย ก็อาจถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งนั้นได้ ทั้งนี้ การควบคุมการใช้อำนาจรัฐโดยการถอดถอนออกจากตำแหน่ง เป็นวิธีการที่มุ่งควบคุมผู้ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐในด้านตัวบุคคลเป็นสำคัญ โดยส่วนใหญ่มักจะมุ่งควบคุมหัวหน้าฝ่ายบริหาร และรัฐมนตรี แต่ขอบเขตในด้านตัวบุคคลนี้อาจครอบคลุมถึงตำแหน่งอื่น ๆ ได้ ตามแต่ที่รัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศจะกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ[8]

และหากศึกษาประวัติศาสตร์ในการบังคับใช้ระบบอิมพีชเมนต์ซึ่งได้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของหลายประเทศนั้น ล้วนแล้วแต่ดำเนินกระบวนพิจารณาโดย“วิธีการพิเศษ”เป็น         การเฉพาะ โดยไม่เข้าสู่กระบวนการยุติธรรมทางอาญาตามปกติ โดยมีความมุ่งหมาย ดังต่อไปนี้ [9]

๑.   เพื่อให้เกิดความแน่นอนในการดำเนินคดีต่อบุคคลผู้มีอำนาจในทางบริหารในขณะนั้น (ซึ่งบุคคลดังกล่าวอาจจะกลับมามีอำนาจในการบริหารอีก)

๒.   เพื่อป้องกันไม่ให้ศาลยุติธรรมต้องเกี่ยวข้องกับประเด็นปัญหาในทางการเมือง และ

๓.   เพื่อประโยชน์ของผู้ต้องหาในคดี ในอันที่จะได้รับการพิจารณาและพิพากษาจากองค์กรที่สามารถพิจารณาปัญหาได้ทุกด้าน

นอกจากนี้ ระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่ง (Impeachment) ซึ่งได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญของหลายประเทศโดยมีรูปแบบและกระบวนการบังคับใช้แตกต่างกันออกไปนั้น  ไม่ว่าจะมีการบังคับใช้ในรูปแบบใดก็ตาม ระบบการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งจะมีลักษณะพิเศษ[10] กล่าวคือ

๑.     เป็นระบบการควบคุมโดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งในฝ่ายบริหารเป็นหลัก

            ๒.   เป็นการควบคุมฝ่ายบริหารในด้านตัวบุคคล โดยการถอดถอนออกจากตำแหน่ง         อันเนื่องมาจากการกระทำความผิดอันก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงขณะดำรงตำแหน่ง

            ๓.   เป็นกระบวนการควบคุมทางการเมือง แยกออกจากกระบวนการควบคุมทางศาลยุติธรรม

            ๔.   องค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายเป็นหลักประกันความเป็นอิสระในการปฏิบัติงาน

            ๕.   เป็นระบบที่มีบทบัญญัติกำหนด “วิธีพิจารณา” และ “กลไก” ไว้โดยชัดแจ้งเพื่อให้มีการดำเนินงานที่รวดเร็วและยืนยันความถูกต้องของข้อมูลที่รัดกุม

            ๖.   องค์กรตรวจสอบจะต้องมีหน่วยงานบริหารที่มีความเป็นอิสระในการปฏิบัติงาน

 

ระบบอิมพีชเมนต์กับแนวคิดในการร่างรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา

          ประเทศสหรัฐอเมริกามีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยระบบประธานาธิบดี (presidential system) นับแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อปี ค.ศ. ๑๗๘๙ ซึ่งมีพัฒนาการมาจากความต้องการที่จะเป็นอิสระแยกจากจักรวรรดิอังกฤษ โดยจะพบว่า ในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญได้มีการวางโครงสร้างรัฐธรรมนูญจากประสบการณ์ และปัญหาที่เกิดขึ้นในระหว่างที่อยู่ภายใต้การปกครองของประเทศอังกฤษ ประกอบกับอิทธิพลทางความคิดของนักปราชญ์ที่มีชื่อเสียง ได้แก่ จอห์น ล็อค และมองเตสกิเออ โดยนำแนวคิดของหลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักการดุลและคานอำนาจ รวมถึงหลักการคุ้มครองและรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนมาบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย[11]

            นอกจากนี้ หากพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาจะพบว่า “การควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ” เป็นหัวใจสำคัญของรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ จากประสบการณ์ในการเป็นดินแดนภายใต้อาณานิคม ทำให้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้นได้มองเห็นข้อบกพร่องของการปกครองระบอบรัฐสภาของอังกฤษในยุคนั้น และการใช้พระราชอำนาจตามแต่พระราชหฤทัย การใช้อำนาจของรัฐสภาในการตรากฎหมายที่ไม่เป็นธรรม ตลอดจนความต้องการของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้สหพันธรัฐมีผู้นำที่เข้มแข็งและสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้ เหล่านี้จึงได้เป็นที่มาของการจัดระบบการปกครองที่มีการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างเป็นระบบ โดยอาศัยรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่ได้จัดทำขึ้นเป็นเครื่องมือเพื่อประโยชน์ในการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว[12]

            อย่างไรก็ดี แม้ว่าหลักการของระบบอิมพีชเมนต์ของสหรัฐอเมริกาจะแตกต่างจากประเทศอังกฤษอยู่บ้าง โดยมิได้มีขอบเขตการตัดสินและลงโทษทางอาญาที่กว้างขวางดังเช่นระบบที่ใช้ในประเทศอังกฤษ แต่ความมุ่งหมายโดยพื้นฐานในการบังคับใช้ก็คือการมุ่งควบคุมการใช้อำนาจรัฐเช่นกัน โดยการนำหลักการของระบบดังกล่าวมาใช้ในรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกานี้อยู่บนพื้นฐานของความเห็นที่ว่า การไต่สวนฟ้องร้องเพื่อถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งนั้นเป็นเรื่องที่เกิดจากการกระทำอันมิชอบของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรืออาจกล่าวได้ว่าเกิดจากการใช้อำนาจโดย     มิชอบด้วยกฎหมาย หรือฝ่าฝืนขอบเขตที่ได้รับมอบหมายจากมหาชน ดังนั้น กระบวนการ            อิมพีชเมนต์จึงเป็น “เรื่องที่เกี่ยวข้องในทางการเมือง” มิใช่ “เรื่องในทางตุลาการ” เนื่องจากความเสียหายเกิดขึ้นกับสังคมโดยตรง และผลของคำตัดสินลงโทษจำกัดเพียงการถอดถอนออกจากตำแหน่งเท่านั้น มิใช่เป็นการลงโทษทางอาญา ซึ่งฐานความผิดที่กล่าวหาโดยรัฐสภานั้น ไม่จำต้องเป็นความผิดในทางอาญาเสมอไป  (มีต่อตอนหน้า)

---

[1] ณวัฒน์ ศรีปัดถา, “ความเป็นไปได้ในการนำหลักการในระบบอิมพีชเมนต์ของประเทศสหรัฐอเมริกามาปรับใช้กับการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย”, (วิทยานิพนธ์ปริญญานิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชานิติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๔), หน้า ๓๒.

[2] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, “ระบบการตรวจสอบทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง (Impeachment)”, พิมพ์ครั้งแรก, (กรุงเทพฯ : สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, ๒๕๓๘), หน้า ๓๓.

[3]  “... การต่อสู้ระหว่างรัฐสภากับพระมหากษัตริย์นั้นเป็นการต่อสู้เพื่อที่จะลดทอนอำนาจของ พระมหากษัตริย์ โดยการถอดถอนรัฐมนตรีผู้ซึ่งเกื้อกูลอำนาจสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยทั่วไปรัฐสภาจะใช้กระบวนการอิมพีชเมนต์ก็ต่อเมื่อรัฐสภาเห็นว่า การกระทำของรัฐมนตรีผู้นั้นมีพฤติกรรมที่ทำลายระบบรัฐสภา ...” ดูเพิ่มเติม  ณวัฒน์ ศรีปัดถา, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๑, หน้า ๓๒-๓๓.

[4]โปรดดูเพิ่มเติมใน กิตติพงษ์ เกียรติวัชรชัย, “การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยประชาชน”, (วิทยานิพนธ์ปริญญานิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๒), หน้า ๔๑.

[5] เพิ่งอ้าง, หน้า ๒๖.

[6] เพิ่งอ้าง, หน้าเดียวกัน.

[7] อย่างไรก็ดี ในกรณีของประเทศไทยนั้น บทบัญญัติในมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้บัญญัติให้กระบวนการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งสามารถเกิดขึ้นได้ ทั้งจาก “องค์กรทางการเมือง” กล่าวคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร (หรือสมาชิกวุฒิสภาเฉพาะการร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกวุฒิสภาด้วยกัน) ใช้สิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาเพื่อให้วุฒิสภามีมติถอดถอนบุคคลตามมาตรา ๒๗๐ ออกจากตำแหน่ง.

  และจาก “ภาคประชาชน” คือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าสองหมื่นคนสามารถใช้สิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาเพื่อให้วุฒิสภามีมติถอดถอนบุคคลตามมาตรา ๒๗๐ ออกจากตำแหน่งได้เช่นกัน  ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าระบบการถอดถอนบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงออกจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญของไทยเป็นระบบที่ “ภาคประชน” มีส่วนร่วมในการเริ่มกระบวนการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งได้เช่นเดียวกับ “องค์กรทางการเมือง” ดังกล่าว แต่ยังไม่ถึงกับสามารถลงคะแนนเสียงถอดถอนบุคคลได้ ดังเช่นระบบการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยประชาชน หรือที่เรียกว่า ระบบรีคอลล์ (Recall) ซึ่งใช้ในกรณีการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๘๕ .

[8] ดูเพิ่มเติม ณวัฒน์ ศรีปัดถา, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๑, หน้า ๓๑.

[9] อมร จันทรสมบูรณ์, “กฎหมายปกครอง”, (กรุงเทพฯ :  บริษัทรุ่งศิลป์การพิมพ์, ๒๕๒๐) หน้า ๙๗. อ้างถึงใน/ดูเพิ่มเติม กานดา สิริฤทธิภักดี, “การนำ “ระบบอิมพีชเมนต์” มาใช้ในประเทศไทย”, (วิทยานิพนธ์ปริญญานิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชานิติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๓๘), หน้า ๑๙๐-๑๙๑.

[10] กานดา สิริฤทธิภักดี, เพิ่งอ้าง, หน้า ๓๗-๓๘.

[11] ณวัฒน์ ศรีปัดถา, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๑, หน้า ๓๘.

[12] เพิ่งอ้าง, หน้า ๓๙.