การจัดการเรื่องสถานะบุคคล ภาคสอง

การจัดการสถานะบุคคล

การจัดการเรื่องสถานะของบุคคลภายใต้กฎหมายไทย (ภาคสอง)

 

จ. ภายใต้ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ 

          การที่นายทะเบียนไม่รับแจ้งการเกิดหรือไม่จดทะเบียนการเกิดให้กับเด็กบางจำพวกที่เกิดในราชอาณาจักรไทยถูกวิพากษ์จากองค์กรสิทธิมนุษยชนว่าเป็นการซ้ำเติมปัญหาสถานะบุคคลของเด็ก ทำให้ขาดหลักฐานในการพิสูจน์สัญชาติเพื่อการกลับประเทศต้นทาง เป็นการเลือกปฏิบัติต่อบุคคลที่มีความแตกต่างทางด้านเชื้อชาติ      เผ่าพันธุ์ และถิ่นกำเนิดซึ่งนอกจากจะขัดรัฐธรรมนูญแล้วยังเป็นการละเมิดต่อกฎหมายระหว่างประเทศที่ไทยได้เข้าร่วมเป็นภาคี อย่างน้อย ๒ ฉบับ ได้แก่ อนุสัญญาสิทธิเด็กหรือ CRC ข้อ ๗ ที่ว่า “เด็กจะได้รับการจดทะเบียนทันทีหลังการเกิด...รัฐภาคีจะประกันให้มีการปฏิบัติตามสิทธิเหล่านี้ตามกฎหมายภายในและพันธกรณีของรัฐภาคีที่มีอยู่ภายใต้ตราสารระหว่างประเทศ” และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองหรือ ICCPR ข้อ ๒๔ ที่ว่า “เด็กทุกคนย่อมได้รับความคุ้มครองโดยมาตรการต่างๆ ที่จำเป็นตามสถานะของผู้เยาว์จากบุคคล สังคมและรัฐโดยปราศจากการเลือกปฏิบัติ เด็กทุกคนต้องได้รับการจดทะเบียนทันทีภายหลังการเกิด (Every child shall be registered immediately after birth ...)”

          การแก้ไขปัญหาดังกล่าวอย่างยั่งยืนประการหนึ่งทำได้ด้วยการแก้ไขกฎหมาย ว่าด้วยการทะเบียนราษฎรให้เกิดความชัดเจนลดการใช้ดุลพินิจของผู้มีอำนาจ เพื่อเป็นเครื่องมือคุ้มครองสิทธิของประชาชนและคุ้มครองเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติงาน จึงเป็นที่มาของการเสนอแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๐ และได้ผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติประกาศในราชกิจจานุเบกษา พ.ศ. ๒๕๕๑ มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๑

          ประเด็นเกี่ยวกับการจดทะเบียนการเกิดที่ได้รับการแก้ไขโดยกฎหมายฉบับนี้ ได้แก่

          (๑) การแจ้งการเกิดสำหรับเด็กแรกเกิดหรือเด็กไร้เดียงสาซึ่งถูกทอดทิ้ง กำหนดให้เจ้าหน้าที่พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์เป็นผู้มีหน้าที่แจ้งการเกิด ปรากฏตามมาตรา ๑๙

          (๒) การแจ้งการเกิดสำหรับเด็กเร่ร่อน เด็กที่ไม่ปรากฏบุพการีหรือบุพการีทอดทิ้งหรือเด็กไร้รากเหง้า กำหนดให้หัวหน้าสถานสงเคราะห์ที่ดูแลอุปการะเด็กเป็นผู้มีหน้าที่แจ้งการเกิด ปรากฏตามมาตรา ๑๙/๑

          (๓) กำหนดให้การแจ้งการเกิดของเด็กด้อยโอกาสหรือเด็กไร้รากเหง้าจะต้องพิสูจน์สถานะการเกิดและสัญชาติ แต่ถ้าพิสูจน์ไม่ได้นายทะเบียนจะต้องจัดทำทะเบียนประวัติให้เพื่อเป็นมาตรการรับรองว่าเด็กจะไม่ตกเป็นคนไร้รัฐ ปรากฏตามมาตรา ๑๙/๒

          (๔) กำหนดให้นายทะเบียนรับแจ้งการเกิดเด็กทุกคนที่เกิดในราชอาณาจักรไทยไม่ว่าเด็กจะเป็นผู้มีสัญชาติไทยหรือไม่ได้สัญชาติไทย ปรากฏตามมาตรา ๒๐ ที่ว่า “เมื่อมีการแจ้งการเกิด...ทั้งกรณีของเด็กที่มีสัญชาติไทยหรือเด็กที่ไม่ได้สัญชาติไทยโดยการเกิดตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ ให้นายทะเบียนรับแจ้งการเกิดและออกสูติบัตรเป็นหลักฐานแก่ผู้แจ้ง...”

          นอกจากประเด็นการจดทะเบียนการเกิดแล้ว กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรฉบับนี้ยังได้กำหนดเรื่องการรับรองสถานะการเกิดของบุคคลเพิ่มเติมจากเดิมที่กำหนดให้ผู้ทำคลอดเป็นผู้ออกหนังสือรับรองการเกิด (การออกหนังสือรับรองการคลอดของเด็ก) โดยให้มีการออกหนังสือรับรองการเกิด(ภายหลังการคลอด) ให้กับบุคคลที่มีเหตุจำเป็นต้องใช้หลักฐานดังกล่าว เช่น การขอมีสัญชาติไทย หรือขอแปลงสัญชาติไทยสำหรับผู้ที่เกิดในราชอาณาจักรไทยและไม่ได้สัญชาติไทย เป็นต้น แต่ทั้งนี้กฎหมายได้กำหนดให้ผู้อำนวยการทะเบียนกลางหรือก็คืออธิบดีกรมการปกครองกำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไขและวิธีการในการขอหนังสือรับรองฯ ซึ่งแบบพิมพ์ที่ใช้มีชื่อเรียกว่า ท.ร.๒๐/๑

          การยืนยันหลักการเรื่องการรับแจ้งการเกิดหรือการจดทะเบียนการเกิดให้กับเด็กทุกคนที่เกิดในประเทศไทยปรากฏตามหนังสือสำนักทะเบียนกลาง ที่ มท ๐๓๐๙.๑/ว ๘ ลงวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ ซึ่งได้อธิบายแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการรับแจ้งการเกิด การออกสูติบัตรและการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านหรือทะเบียนประวัติในกรณีของคนต่างด้าวหรือคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยไปยังสำนักทะเบียนทุกแห่งทั่วประเทศเพื่อให้ถือปฏิบัติในแนวทางเดียวกัน โดยเฉพาะประเด็นการจดทะเบียนการเกิดได้มีคำชี้แจงอย่างชัดเจนว่า “นายทะเบียนผู้รับแจ้งสามารถรับแจ้งการเกิดและออกสูติบัตรให้กับเด็กทุกคนที่เกิดในราชอาณาจักรไม่ว่าบิดามารดาของเด็กจะเป็นคนต่างด้าวที่เข้ามาในราชอาณาจักรโดยถูกต้องตามกฎหมาย หรือเป็นคนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง หรือเป็นคนต่างด้าวที่เกิดในราชอาณาจักร และไม่ว่าบิดามารดาของเด็กที่เกิดจะมีชื่อและรายการบุคคลในเอกสารทะเบียนราษฎร มีเลข ๑๓ หลักหรือไม่ ก็ตาม...” และเมื่อนายทะเบียนได้ออกสูติบัตรหรือใบเกิดให้แล้วจะดำเนินการเพิ่มชื่อเด็กตามสูติบัตรลงในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๓) หรือทะเบียนประวัติ (ท.ร.๓๘ ก) แล้วแต่ว่าสถานะการอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรของเด็กคนนั้นจะเป็นเช่นไร โดยเป็นขั้นตอนต่อเนื่องจากการออกสูติบัตรเพื่อให้เด็กที่ได้รับการจดทะเบียนการเกิดได้รับการบันทึกรายการบุคคลไว้ในฐานข้อมูลประชากรของประเทศไทย กรณีตัวอย่างที่เกิดขึ้นจริงตามกฎหมายและหนังสือสั่งการฉบับนี้ ได้แก่ กรณีของเด็กหญิงวิภา  สังข์ทอง บุตรของบุคคลที่ได้รับการสำรวจเป็นคนที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน เกิดที่โรงพยาบาลระนองเมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๘ มีหนังสือรับรองการเกิดของโรงพยาบาลระนองเลขที่ ๑๑๘๒/๒๕๔๘ ได้รับการแจ้งการเกิดเกินกำหนดและได้สูติบัตร ท.ร.๐๓๑ เมื่อวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ และเพิ่มชื่อในทะเบียนประวัติ เลขที่ ๐/๘๙ หมู่ที่ ๑ ตำบลราชกรูด อำเภอเมืองฯ จังหวัดระนองในวันเดียวกัน หรือกรณีของเด็กหญิงมะเฮตีไท้ซาน บุตรของคนพม่าหลบหนีเข้าเมืองซึ่งไม่มีหลักฐานทะเบียนราษฎรในประเทศไทย เกิดที่โรงพยาบาลระนองเมื่อวันที่ ๑๔ กรกฎาคม ๒๕๕๑ มีหนังสือรับรองการเกิดเลขที่ ๕๖๔/๒๕๕๑ ได้รับการแจ้งการเกิดเกินกำหนดและได้สูติบัตร ท.ร.๐๓๑ เมื่อวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๒ และเพิ่มชื่อในทะเบียนประวัติกลาง เลขที่ ๐/๘๙ ถนนเพิ่มผล ตำบลเขานิเวศน์ อำเภอเมืองฯ จังหวัดระนองในวันเดียวกัน

ฉ. บทสรุป     

          การบันทึกและรับรองสถานะบุคคล และการจดทะเบียนการเกิดซึ่งดำเนินการภายใต้กฎหมายและนโยบายของประเทศไทย ได้ปฏิบัติติดต่อกันมาเป็นเวลานาน และมีความยุ่งยากมากขึ้นเมื่อมีการเคลื่อนย้ายประชากรจากต่างประเทศเข้ามาในประเทศไทยโดยไม่ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและเกิดบุตรหลานในประเทศไทยจำนวนมาก ทำให้การรับรองสถานะบุคคลโดยเฉพาะด้วยวิธีการจดทะเบียนการเกิดในส่วนของคนต่างด้าวหรือคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยถูกโยงเข้ากับประเด็นเรื่องสิทธิในการขอสัญชาติไทย และเกิดความห่วงใยในส่วนของหน่วยงานด้านความมั่นคง ทำให้แนวทางปฏิบัติในบางช่วงเวลาเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการให้สอดคล้องกับพันธกรณีของประเทศไทยที่มีภายใต้ตราสารระหว่างประเทศ เช่น ICCPR ข้อ ๒๔

          ณ ปัจจุบัน ภายใต้ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ และ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ ย่อมเป็นหลักประกันการคุ้มครองสิทธิของบุคคลที่เกิดในราชอาณาจักรไทยที่จะได้รับการบักทึกรับรองสถานะบุคคลและการจดทะเบียนการเกิด ทำให้การปฏิบัติในเรื่องนี้ของรัฐไทยภายใต้กฎหมายของไทยสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ แต่หากยังพบปัญหาเรื่องดังกล่าวอยู่อีกก็คงต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงของแต่ละรายและพฤติกรรมการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ตามกฎหมายซึ่งมีหลากหลายสาเหตุ ไม่ว่าจะเป็นความไม่รู้ไม่เข้าใจ อคติ หรือผลประโยชน์ 

          ทั้งนี้ โดยสรุปการบันทึกสถานะบุคคลและการจดทะเบียนการเกิดของเด็กเป็นกระบวนการต่อเนื่อง แบ่งออกเป็น ๓ ขั้นตอน ได้แก่

          ๑. การบันทึกรับรองสถานะบุคคลตั้งแต่แรกเกิดโดยผู้ทำคลอด (โดยวิชาชีพ) กรณีคลอดในโรงพยาบาลหรือสถานพยาบาลตามแบบหนังสือรับรองการเกิด ท.ร.๑/๑ และการบันทึกรับรองโดยกำนันผู้ใหญ่บ้านในฐานะเป็นนายทะเบียนผู้รับแจ้งประจำหมู่บ้านตามแบบใบรับแจ้งการเกิด ท.ร.๑ ตอนหน้า กรณีเด็กคลอดนอกสถานพยาบาล

          ๒. การรับแจ้งการเกิดและออกสูติบัตรหรือใบเกิด (ท.ร.๑ ท.ร.๒ ท.ร.๓ ท.ร.๐๓ ท.ร.๐๓๑แล้วแต่สถานะของเด็ก) โดยนายทะเบียนผู้รับแจ้ง ณ สำนักทะเบียนท้องที่ที่เด็กเกิด

          ๓. การเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔ หรือ ท.ร.๑๓) หรือทะเบียนประวัติ   (ท.ร.๓๘ หรือ ท.ร.๓๘ ก) แล้วแต่สถานการณ์อยู่อาศัยในราชอาณาจักรไทยของเด็ก