นิติบุคคล

ความเป็นนิติบุคคลของโรงเรียน

การบริหารโดยโรงเรียนเป็นฐาน ตามหลัก School-Based Management หรือหลัก Autonomy ล้วนเป็นเรื่องที่มีอยู่ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคล (กคศ.) ไม่ว่าโรงเรียนจะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ การบริหารโดยโรงเรียนเป็นฐานจะเกิดขึ้น เพราะเรื่องนี้มีมานานแล้ว มีพัฒนาการอยู่แล้ว ไม่ใช่มีเพราะ โรงเรียนเป็นนิติบุคคล โรงเรียนเป็นนิติบุคคลเป็นความพยายามในชั้นสุดท้ายของกระบวนการทางนิติบัญญัติ เป็นเรื่องความเชื่อว่า ถ้าเป็นนิติบุคคลแล้วจะดีขึ้น ได้อะไรต่าง ๆ อย่างที่อยากได้ ความเป็นจริงนั้นโรงเรียนได้อยู่แล้ว มีอยู่แล้ว โดยไม่ว่าจะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ก็ตาม การเป็นนิติบุคคลนั้นไม่ได้เปลี่ยนอะไร อาจมีเปลี่ยนอยู่บ้างในบางเรื่องที่เป็นรายละเอียด แต่โดยหลักแทบจะไม่ได้เปลี่ยน เนื่องจากไม่ได้ดูทั้งระบบให้รอบคอบ จึงเกิดปัญหาเรื่องความเป็นนิติบุคคล จริง ๆ แล้วโรงเรียนกำลังเปลี่ยน ไม่ว่าจะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกระทรวงใหม่ ทำให้นำไปสู่การยุบกรมทั้งหลาย ตัดอำนาจบังคับบัญชาจากกรมไปโรงเรียน สร้างเขตพื้นที่ การศึกษา เลิกระบบบริหารฐานจังหวัดและอำเภอ ตั้งคณะกรรมการสถานศึกษา ให้อำนาจในการจัดการบุคลากร ให้อำนาจในการจัดซื้อจัดจ้าง ทั้งหมดมีอยู่ก่อนแล้วในร่างกฎหมายระเบียบบริหารราชการกระทรวง มีสิ่งที่ต่อเติมลงไปนิดเดียว คือ ให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคล สิ่งที่มีอยู่แล้วจึงไม่ได้มาจากความเป็น นิติบุคคล ไม่ว่าจะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ก็มีอยู่แล้ว พอเอานิติบุคคลไปใส่จึงมีปัญหา อาจไม่ใช่เรื่องใหญ่ เป็นปัญหาบ้าง เล็กน้อย แต่ก็เดินไปอย่างนี้ คือโรงเรียนที่เป็นอิสระในทางบริหารมีฐานะเป็นนิติบุคคลเพิ่มขึ้น เรื่องการเป็นนิติบุคคลของโรงเรียน เมื่อร่างพระราชบัญญัติได้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และประทับตราว่า "เป็นกฎหมาย" แล้ว ในกรอบความคิดว่า เมื่อโรงเรียนเป็นนิติบุคคลแล้ว จะเกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างใด สังคมโดยรวมจะได้ประโยชน์อย่างใด การบริหารการศึกษาตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติจะสัมฤทธิ์ตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้หรือไม่ การเป็นนิติบุคคลหมายความว่าอย่างไร และมีความสำคัญเพียงใด แนวความคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปโครงสร้าง และระบบการจัดการศึกษาตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542การกำหนดให้โรงเรียนมีฐานะเป็นนิติบุคคลจะมีผลกระทบต่อ การบริหารการศึกษา ในทางทฤษฎีกฎหมายยอมรับกันว่า ความเป็นนิติบุคคลอาจเกิดขึ้นได้หลายวิธี เช่น เป็นเรื่องสมมุติที่กฎหมายกำหนดให้เป็น เกิดขึ้นตามสภาพความเป็นจริงโดยมิได้มีผลมาจากการจัดตั้ง ของกฎหมาย เกิดขึ้นจากความสัมพันธ์อันซับซ้อนของบุคคลธรรมดากลุ่มหนึ่ง ทำให้เกิดศูนย์รวมของสิทธิหน้าที่ที่ต้องรักษาให้คงอยู่ตามระบบความสัมพันธ์อันซับซ้อน บุคคลธรรมดา (personnes physiques) และนิติบุคคล (personnes morales) ถือว่าเป็นผู้ทรงสิทธิตามกฎหมาย (Sujet de droit) เช่นเดียวกัน แต่ก็มีความแตกต่างที่เห็น ได้ชัดเจนในหลายส่วน เช่น ความไม่จิรังยั่งยืนของบุคคลธรรมดาที่มีวันล้มหายตายจาก ซึ่งต่างจากนิติบุคคลที่มีความต่อเนื่อง สิทธิ เสรีภาพของบุคคลธรรมดาที่จะทำกิจกรรมใดก็ได้เท่าที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติว่าเป็นความผิด ขณะที่นิติบุคคลจะดำเนินกิจกรรมได้ ก็แต่ในกรอบของวัตถุประสงค์ หรือตามความเชี่ยวชาญ และที่สำคัญที่สุดในความแตกต่างระหว่างบุคคลธรรมดา กับนิติบุคคลก็คือ บุคคลธรรมดามีสถานภาพทางกฎหมายและใช้สิทธิตามกฎหมายได้โดยตรง (de plein droit) ในขณะที่นิติบุคคลจะมีสถานภาพทางกฎหมายได้ก็ต่อเมื่อรัฐเห็นความจำเป็นที่จะให้ได้รับ การรับรองสิทธิโดยกำหนดเป็นเงื่อนไขให้กลุ่มบุคคลรวมกันจัดตั้งนิติบุคคลขึ้นภายใต้กรอบและหลักเกณฑ์ ที่กำหนด เช่น การจัดตั้งสมาคม มูลนิธิ การจัดตั้งห้างหุ้นส่วน และบริษัท หลักเกณฑ์ดังกล่าวอาจสรุปได้ว่า ทั้งนิติบุคคลและบุคคลธรรมดาต่างเป็น ผู้ทรงสิทธิตามกฎหมายซึ่งมีการยอมรับและมีการคุ้มครอง แต่มีสภาพที่แตกต่างไป โดยนิติบุคคลมีองค์ประกอบหลัก ๆ ดังนี้

1. มีจุดมุ่งหมายในการจัดตั้ง เพื่อให้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด

2. มีการจัดองค์การให้เกิดการดำเนินงานเป็นไปตามเป้าหมายในการจัดตั้ง โดยมีการจัด การระบบภายใน เช่น มีที่ประชุมใหญ่และมีคณะผู้บริหาร และการแสดงออกขององค์กรต่อบุคคลภายนอก

3. มีปัจจัยในการดำเนินการขององค์กร กล่าวคือ มีทรัพย์สินหรือบุคลากร เพื่อเป็นกำลังใน การจัดการให้เป็นไปตามเป้าหมาย

4. มีสิทธิ และหน้าที่อันเกิดจากการดำเนินงานและมีสภาพแยกออกมาเป็น เอกภาพโดยเฉพาะของตนเอง รายงานการศึกษาวิเคราะห์เพื่อการปฏิรูปการศึกษาตามพระราชบัญญัติ การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ในกรอบภารกิจของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ซึ่งได้ประมวลสภาพปัญหาที่สำคัญ ๆ สรุปได้ดังนี้

 - การศึกษาไทยมีโครงสร้างการจัดการที่รวมศูนย์ และมีองค์กรจัดการ ในส่วนกลางที่มีขนาดใหญ่มาก

- องค์กรจัดการศึกษาไม่มีระบบระเบียบการจัดตั้งและมีสภาพไม่ชัดเจน

- องค์กรหลักที่รับผิดชอบบริหารการศึกษามีความซ้ำซ้อน ขาดการประสานงานและเชื่อมโยงการปฏิบัติงานในระหว่างกัน

 - ระบบบริหารงานการศึกษามีสายบังคับบัญชาที่ยาวและมีสายการบังคับบัญชาหลายสายที่ซับซ้อนกันอยู่ - ระบบบริหารงานการศึกษามีความเป็นราชการสูง ขาดความยืดหยุ่นและ ปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์และท้องถิ่นได้ยาก ฯลฯ

….. กรณีศึกษาที่น่าสนใจ ก็คือ กฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติและกฎหมาย ที่เกี่ยวข้องได้แก้ปัญหาโครงสร้างขององค์กรที่สลับซับซ้อน บริหารยาก และมีสายบังคับบัญชา ที่ยาว ทำให้การกระจายอำนาจ ทางบริหารทำได้ยาก ประเด็นนี้ คงต้องขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความพร้อมและ ประสิทธิภาพของบุคลากรจะเป็นข้อพิสูจน์ที่ชัดเจน โครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ จะเห็นได้ว่า กระทรวงศึกษาธิการประกอบด้วยส่วนราชการ ที่มีฐานะเป็นกรมถึง ๑๔ กรม และ มีสายการบังคับบัญชาในลักษณะรวมศูนย์ที่อำนาจในการบริหารสั่งการจากผู้กำหนดนโยบายถึงผู้ปฏิบัติจะต้องผ่านขั้นตอน กระบวนการของระบบราชการที่ ยาวไกล กฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ จึงได้จัดวางโครงสร้างใหม่ ให้มีองค์กรหลักเพียง ๔ องค์กร คือ สภาการศึกษา คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา และคณะกรรมการการอุดมศึกษา (มาตรา ๓๒) และให้สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา และสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาเป็นนิติบุคคล (มาตรา ๓๓ วรรคสี่ และมาตรา ๓๕ วรรคสาม) ซึ่งจากแนวทางการจัดองค์กรดังกล่าวเป็นการจัดองค์กรตามลักษณะความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ดังนี้

 1. ให้สถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาเป็นนิติบุคคล (มาตรา ๓๖)

2. การบริหารและการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน ให้ยึดเขตพื้นที่การศึกษา ในแต่ละเขตพื้นที่ การศึกษาให้มีคณะกรรมการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา (มาตรา ๓๗ และมาตรา ๓๘)

3. ให้มีคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน สถานศึกษาระดับอุดมศึกษา ระดับต่ำกว่าปริญญา และสถานศึกษาอาชีวศึกษาของแต่ละสถานศึกษา เพื่อทำหน้าที่กำกับ และส่งเสริมสนับสนุนกิจการของสถานศึกษา (มาตรา ๔๐) เพื่อให้การบริหารการศึกษาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ กฎหมายว่าด้วย การศึกษาแห่งชาติยังได้บัญญัติให้กระทรวงกระจายอำนาจการบริหาร และการจัดการศึกษา ทั้งด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไป ไปยังคณะกรรมการ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาในเขตพื้นที่ การศึกษาโดยตรง (มาตรา ๓๙) การจัดองค์กรที่มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนที่จัดทำบริการสาธารณะ โดยหลักวิชาการ องค์กรที่มีสถานะเป็นนิติบุคคลจะต้องมีอิสระในการบริหารทั้งด้านทรัพยากรบุคคลและอำนาจหน้าที่ในกรอบที่กฎหมายให้อำนาจ การที่ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ (มาตรา ๓๕) บัญญัติให้ โรงเรียนมีสถานะเป็นนิติบุคคลย่อมสร้างความเข้าใจที่สับสนว่า โรงเรียนตามพระราชบัญญัติระเบียบราชการกระทรวงศึกษาธิการฯ จะมีรูปแบบการบริหารจัดการอย่างใด และจะมีคำถามต่างๆ ที่ตามมาเป็นจำนวนมาก เช่น

- การบริหารงานบุคคล โรงเรียนโดยผู้บริหารสถานศึกษามีอำนาจที่จะ บรรจุแต่งตั้งหรือจ้างบุคลากรได้โดยตรงหรือไม่ การโยกย้ายบุคลากรทางการศึกษาระหว่าง โรงเรียนภายในเขตพื้นที่การศึกษาจะกระทำได้หรือไม่ ความสัมพันธ์ระหว่างเขตพื้นที่การศึกษากับโรงเรียนจะอยู่ในรูปแบบใด และบทบาทและ หน้าที่ของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานกับโรงเรียนจะเป็นเช่นใด

 - ด้านทรัพยากรและงบประมาณ ทรัพย์สินทั้งของทางราชการและที่โรงเรียนได้รับบริจาค เป็นทรัพย์สินของโรงเรียนหรือไม่ งบประมาณที่ได้รับจัดสรรใครเป็นผู้ขอ งบประมาณ การทำนิติกรรมใด ๆ ที่เกี่ยวกับทรัพย์สินของโรงเรียนจะอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ใด การจัดการและหาประโยชน์จากทรัพย์สินที่มีอยู่ จะอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ใด

- ปัญหาความขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นจากสถานะการเป็นนิติบุคคลของโรงเรียน ที่เรียกร้องความเป็นอิสระทางด้านการบริหารการศึกษา และความเป็นอิสระด้านงบประมาณ จะต้องใช้หลักเกณฑ์ใดมาตัดสิน โครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการ ตามภารกิจ แสดงให้เห็น เจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วย การศึกษาแห่งชาติที่มุ่งประสงค์จะให้สายบังคับบัญชาในกระทรวงศึกษาธิการมีความกระชับ และมุ่งเน้นที่ การกระจายอำนาจทางบริหารให้แก่เขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษา ในด้านการบริหารการศึกษา สถานะการเป็นนิติบุคคลเครื่องช่วยให้การจัดการดูแลทรัพย์สิน การบริหารงานบุคคล การใช้อำนาจตามกฎหมายมีความสะดวกขึ้น แต่โดยแท้จริงแล้ว ไม่ว่าจะเป็นบุคลากร ทรัพย์สิน การใช้อำนาจตามกฎหมายเป็นการใช้อำนาจของรัฐทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อกระทรวง และสำนักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นนิติบุคคล เพื่อทำหน้าที่บริหารตามกฎหมายว่าด้วย การศึกษาแห่งชาติและกฎหมายที่เกี่ยวกับการศึกษาทั้งระบบแล้ว เหตุใดจึงจำเป็นต้องบัญญัติให้สถานศึกษา (โรงเรียนที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน) เป็นนิติบุคคลอีก และจะเป็นการสร้าง นิติบุคคลซ้อนนิติบุคคล การบัญญัติให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคลจะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการบริหารจัดการการศึกษาอย่างใด ในประเด็นนี้ อาจกล่าวได้ว่า การเป็นนิติบุคคลของโรงเรียน จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนดขอบเขต อำนาจหน้าที่ และให้อำนาจอิสระ ในการบริหาร ทั้งด้านการเงินการคลัง การบริหารงานบุคคล และการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเฉพาะ การที่กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการกำหนด ให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคล โดยไม่ได้กำหนดรายละเอียดต่าง ๆ ก็จะมีผลเพียงว่า โรงเรียนเป็นนิติบุคคลโดยชื่อ แต่การบริหารจัดการภายในนิติบุคคลดังกล่าวก็ต้องปฏิบัติตามกฎหมายมหาชนหลายฉบับที่ใช้บังคับกับส่วนราชการโดยทั่วไป โรงเรียนซึ่งมีสถานะเป็นนิติบุคคล ไม่มีอำนาจออกกฎ ข้อบังคับของตนเอง เพื่อใช้ในการบริหารงาน บริหารทรัพย์สิน และบริหารบุคคลของตนได้ เพราะไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้ ดังนั้น แนวความคิดในลักษณะนี้ คงเป็นเพียงจุดเริ่มต้นที่จะพัฒนา โรงเรียน (นิติบุคคล) ไปสู่การเป็นองค์การมหาชนอิสระ ดังเช่นที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเมื่อวิเคราะห์ในกฎหมายดังกล่าวจะเห็นได้ว่า องค์การมหาชนเป็นนิติบุคคล ที่มีสิทธิและหน้าที่ที่กฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดเจนในเรื่องต่าง ๆ ดังนี้

1. การบริหารจัดการองค์กร โดยมีคณะผู้บริหาร ผู้จัดการ การกำหนด หลักเกณฑ์การเข้าสู่ตำแหน่ง การดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง

2. กรอบอำนาจ หน้าที่ที่กฎหมายกำหนด เช่น การจัดการบริหารราชการ โดยไม่แสวงหากำไร การจัดการศึกษา ฯลฯ

3. การออกกฎ ระเบียบ เพื่อใช้บังคับกับการบริหารองค์กร การปกป้องดูแลทรัพย์สินขององค์กร

4. มีอำนาจพิเศษตามกฎหมายมหาชน เช่น รายได้ไม่ต้องส่งกระทรวงการคลัง ออกคำสั่งทางปกครอง ทำนิติกรรมใด ๆ ที่ผูกพันองค์กร การบัญญัติให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคลในกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ โดยไม่ได้บัญญัติรายละเอียดถึงสิทธิและหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะ จะทำให้ การเป็น นิติบุคคลของโรงเรียนเป็นเพียงกรอบความคิด ที่ไม่มีกลไกทางกฎหมายกำหนด ความเป็นอิสระในการบริหาร การศึกษาในระดับโรงเรียน กล่าวโดยสรุป สถานะการเป็นนิติบุคคลของโรงเรียน ไม่ได้ก่อให้เกิด การเปลี่ยนแปลงในทางปฏิบัติ เนื่องจากโรงเรียนยังคงเป็นส่วนราชการที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแล การบังคับบัญชา และสิทธิหน้าที่ในฐานะที่โรงเรียนเป็นนิติบุคคลมิได้มีผล ให้โรงเรียนจะทำอะไรก็ได้ เพราะการเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนนี้ก็ยังต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายมหาชนในส่วนที่เกี่ยวข้องเช่นเดียวกับส่วนราชการ ทั่วไป ดังนั้น หากนโยบายของรัฐประสงค์จะให้โรงเรียนมีความเป็นอิสระทั้งในด้านการบริหาร การเงินการคลัง และใช้อำนาจมหาชนภายในกรอบของกฎหมาย ก็จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องกำหนดในกลไกของกฎหมายให้ชัดเจนว่า นิติบุคคลดังกล่าวมีขอบเขตอำนาจหน้าที่แค่ไหน เพียงใด

[ชลอ ภู่ทอง]

ท่านแสดงความคิดเห็นได้ชัดเจนอยากแลกเปลี่ยนและฟังความคิดของท่านเพิ่มเติมและอยากนำแนวคิดนี้บอกเล่าให้เพื่อนครูฟัง

คือ แนวคิดการให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคลนั้นเป็นไปได้หรือไม่ เพียงใด