ที่มาของที่ดินของรัฐ

ที่มาของที่ดินรัฐ

ที่มาของที่ดินของรัฐ

 

            ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิได้บัญญัติถึงที่มาของที่ดินเหล่านี้ไว้โดยตรง  เพียงแต่บัญญัติถึงลักษณะของทรัพย์สินของแผ่นดินที่ต้องมีลักษณะที่สำคัญ คือ มีการใช้ หรือสงวนไว้ใช้ร่วมกัน ซึ่งพอจะจำแนกการเกิด หรือการได้มาของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ ดังนี้

---------------------------------

1. โดยสภาพทางธรรมชาติ

---------------------------------

ที่ดินของรัฐ  ที่เกิดขึ้นจากสภาพธรรมชาติของทรัพย์สินนั้น ที่ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ คือการเป็นที่ดินสาธารณะโดยสภาพทางกายภาพ เช่น แม่น้ำ ห้วย หนอง คลอง บึง ทะเลสาบ  

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 524/2497

ที่ท้องทางน้ำ ซึ่งตื้นเขินขึ้นสูงกว่าที่ของโจทก์และมีลำรางน้ำฝนไหลคั่นกลางเช่นนี้  หาใช่ที่งอกต่อจากที่โจทก์ไม่แต่เป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน

คำพิพากษาฎีกาที่ 1692/2532

จำเลยเข้าไปไถพูนดินและปลูกต้นมะพร้าวในบริเวณที่น้ำท่วมถึงอันเป็นหนองน้ำสาธารณะซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และยังคงอยู่ในที่ไม่ยอมรื้อถอนต้นมะพร้าวเมื่อนายอำเภอแจ้งให้ออก เป็นความผิดตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 108 ทวิ วรรคสอง ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 96 ข้อ 11

บทวิเคราะห์ 

คำพิพากษาฎีกาที่กล่าวมาข้างต้น  แสดงให้เห็นว่า ที่ท้องน้ำ และบริเวณที่น้ำท่วมถึงในหนองน้ำ เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยสภาพทางธรรมชาติ แม้ภายหลังพื้นที่ดังกล่าวจะเปลี่ยนแปลงสภาพไป  ก็มิอาจเพิกถอนความเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้แต่อย่างใด 

--------------------------------------------

2. โดยการใช้ร่วมกันของประชาชน

--------------------------------------------

          ที่ดินของรัฐ  เกิดจากการใช้ประโยชน์ร่วมกันของประชาชน  เช่น ที่ดินบริเวณนั้นเป็นป่าและชาวบ้านใช้เป็นที่เผาศพร่วมกัน หรือที่ดินเป็นที่ว่างเปล่าทุ่งโล่ง  ไม่มีผู้ใดครอบครองและชาวบ้านใช้เป็นที่พักสัตว์เลี้ยงหรือเลี้ยงสัตว์ มีการใช้เป็น  และที่ดินที่ทางสัญจรมาเป็นเวลานานจนกลายเป็นทางสาธารณะ เป็นต้น

คำพิพากษาฎีกาที่ 6298/2538

ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทที่เป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามป.พ.พ. มาตรา 1304 (2) นั้น เกิดขึ้นและเป็นอยู่ตามสภาพของที่ดินและการใช้ร่วมกันของราษฎรโดยไม่จำต้องมีประกาศพระราชกฤษฎีกาสงวนไว้หรือขึ้นทะเบียน หรือมีเอกสารราชการกำหนดให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ ทั้งผู้ใดไม่อาจยกอายุความขึ้นเป็นข้อต่อสู้กับแผ่นดินได้

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1969 - 1972/2548

ที่ดินมีโฉนดของ ป. บางส่วนถูกน้ำเซาะพังลงในแม่น้ำเจ้าพระยา ที่ดินส่วนที่หายไปในน้ำแม้จะมิได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินแบ่งหักออกจากโฉนดที่ดินตามความเป็นจริง ก็มิได้แสดงว่าที่ดินของ ป. ยังคงมีเนื้อที่อยู่เต็มตามโฉนดที่ดิน แต่คงมีอยู่ตามสภาพที่เหลืออยู่ตามความจริงเท่านั้นเพราะที่ดินบางส่วนพังจนกลายเป็นลำน้ำที่มีการใช้สัญจรไปมาของเรือแพเป็นเวลานานจนกระทั่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไปแล้ว โจทก์ทั้งสามซื้อที่ดินตามโฉนดจาก ป. ย่อมไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนที่ถูกน้ำเซาะจนหายไปในแม่น้ำเจ้าพระยาแล้ว แม้ต่อมาแม่น้ำมีสภาพตื้นเขินเนื่องจาก มีการทำเขื่อนภูมิพลกั้นน้ำ ทำให้กระแสน้ำไหลเบาลงจนน้ำในแม่น้ำแห้ง เรือไม่สามารถผ่านไปมาได้ ทั้งมีการดูดทรายอีกด้านหนึ่งของเกาะมาปิดทางน้ำเพื่อสร้างท่าเรือน้ำลึก ที่ดินดังกล่าวก็ยังคงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอยู่ดี การที่โจทก์ทั้งสามถมดินในที่ดินพิพาท จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อเทศบาลจำเลยที่ 1

บทวิเคราะห์

คำพิพากษาฎีกาที่กล่าวมาข้างต้นในเรื่องนี้  แสดงเห็นได้ว่า การใช้ประโยชน์ร่วมกันของประชาชนหรือพลเมือง  ส่งผลให้ที่พิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้  แม้ว่าที่ดินนั้นจะมีโฉนดหรือมีเอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์  แต่หากปล่อยให้ประชาชนใช้สัญจรไปมาเป็นเวลานาน  ย่อมกลายเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน

--------------------------

3. โดยทางนิติกรรม

--------------------------

          การได้มาโดยทางนิติกรรม  โดยรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ  ได้รับที่ดินมาโดยผลของนิติกรรม เช่น  การซื้อ  การแลกเปลี่ยน  โดยมีผู้ยกให้ ทั้งโดยตรงหรือการอุทิศให้โดยปริยาย

            คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 112/2539

          จำเลยที่1 ทำหนังสืออุทิศถนนให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ทั้งหมดถนนดังกล่าวตลอดสายจึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยสมบูรณ์ตามกฎหมายทันทีที่จำเลยที่1ได้แสดงเจตนาอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ด้วยไม่ต้องจดทะเบียนโอนสิทธิการให้ทางโฉนดต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา525 แม้ข้อความในตอนท้ายของหนังสืออุทิศระบุว่าจำเลยที่1จะไปจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าว ณ สำนักงานที่ดินให้ต่อไปก็หามีผลทำให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่อุทิศยังไม่โอนไปไม่ การออกโฉนดที่ดินถนนที่อุทิศซึ่งเป็นที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่1เป็นการออกภายหลังจากที่ดินพิพาทได้ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์แล้วการออกโฉนดที่ดินพิพาทจึงเป็นการออกโดยมิชอบ

          บทวิเคราะห์

            คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 112/2539  แสดงให้เห็นว่า  การอุทิศหรือการให้ที่ดินแก่หน่วยงานรัฐ  มีผลสมบูรณ์เมื่อทำเป็นหนังสือและแสดงเจตนาประสงค์ที่จะอุทิศให้รัฐหรือหน่วยงานของรัฐดำเนินการก็มีผลสมบูรณ์  โดยไม่จำต้องไปจดทะเบียนโอนสิทธิการให้ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่อย่างใด

---------------------------------

4. โดยผลของกฎหมาย

---------------------------------

          การได้มาโดยผลของกฎหมาย  ส่วนใหญ่จะเป็นที่ดินที่รัฐต้องการจะสงวนหรือหวงห้าม การสงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์สาธารณะ หรือเพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน  เช่น การประกาศหวงห้ามจากหน่วยราชกาโดยตรง  โดยการออกกฎหมายของฝ่ายบริหารประกาศเขตพื้นที่ต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น พระราชกฤษฎีกา  กฎกระทรวง หรือมติคณะรัฐมนตรี  เป็นต้น  โดยกำหนดเขตสงวน หวงห้าม หรือ เขตอนุรักษ์เพื่อให้กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเข้าไปมีผลใช้บังคับในพื้นที่ดังกล่าว ดังนี้

          (1)  โดยผลของกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ

            กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติได้มีบทบัญญัติกำหนดไว้ชัดเจนให้  ที่ดินเป็นทรัพย์ของแผ่นดินหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เช่น

          -พระราชบัญญัติองค์กรมหาชน พ.ศ.2542 มาตรา 45[1]  ทำให้ทรัพย์สินขององค์การมหาชนที่ที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความในพระราชบัญญัตินี้ ตกเป็นทรัพย์สินของรัฐ  โดยมาตรา 45 ให้จำหน่าย จ่าย โอนได้  แต่การจำหน่าย จ่าย โอน ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

-พ.ร.บ.จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2517 โดยก่อนดำเนินการจัดรูปที่ดิน  ที่ดินบางส่วนอาจต้องถูกเวนคืน  โดยประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตเวนคืนที่ดินตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 โดยในมาตรา 16 วรรคหนึ่งแห่ง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าว[2] ได้กำหนดให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ที่ต้องเวนคืนตกเป็นของเจ้าหน้าที่นับแต่วันที่พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา 15 ใช้บังคับ  โดยมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ให้ความหมายของ "เจ้าหน้าที่" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ราชการส่วนท้องถิ่นรัฐวิสาหกิจหรือบุคคลอื่นใดผู้กระทำการเพื่อประโยชน์ของรัฐ ซึ่งมีอำนาจในการเวนคืนหรือควบคุมการเวนคืน

การเวนคืนที่ดินในโครงการจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในมาตรา 23 แห่ง พ.ร.บ.จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2517[3] ให้ถือว่าเป็นทรัพย์สินของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์มีอำนาจดำเนินการโอนไปยังเอกชนได้

          การประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตโครงการจัดรูปที่ดิน ส่งผลให้เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่อยู่ในพื้นที่เขตดังกล่าวและให้ที่ดินนั้นตกเป็นทรัพย์สินของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เพื่อใช้ในการจัดรูปที่ดิน ตามมาตรา 43 แห่งพ.ร.บ.จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2517[4] และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์สามารถโอนไปยังเอกชนได้ตามมาตรา 23 พ.ร.บ.จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2517 เพราะถือเป็นทรัพย์สินที่ได้มาตามพ.ร.บ.จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2517

          (2) โดยการประกาศใช้กฎหมายลำดับรอง

          กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับที่ดินของรัฐส่วนใหญ่ในปัจจุบัน  จะมิได้มีผลใช้บังคับทันที
นับแต่วันที่ถึงกำหนดให้กฎหมายมีผลบังคับใช้  หากแต่การจะนำกฎหมายเหล่านี้ไปใช้ในท้องที่ใดเวลาใดให้ประกาศเป็นพระราชกฤษฎีกาหรือกฎหมายลำดับรองอีกชั้นหนึ่ง  โดยพระราชกฤษฎีกาหรือกฎหมายลำดับรองดังกล่าว จะเป็นประกาศกำหนดแนวเขตพื้นที่ พร้อมแผนที่มาแนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ทั้งนี้เพื่อให้รัฐบาลได้ใช้ดุลพินิจพิจารณาที่จะนำกฎหมายมาใช้ให้เหมาะสมในพื้นที่ดังกล่าว และ เจ้าหน้าที่ของรัฐจะได้เตรียมการให้พร้อมในการบังคับใช้กฎหมาย  ดังนั้น เมื่อพระราชกฤษฎีกาที่กำหนดแนวเขตและประกาศให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นพื้นที่ดำเนินการในเขตต่างๆ เช่น

          การประกาศ เขตอุทยานแห่งชาติ  เขตป่าสงวนแห่งชาติ  เขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม  เขตนิคมสหกรณ์ และเขตนิคมสร้างตนเอง เป็นต้น  มีผลบังคับใช้  จึงส่งผลให้กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือกฎหมายแม่ที่เกี่ยวข้องกับที่ดินเหล่านี้ เช่น พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และพ.ร.บ.จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ.2511 เป็นต้น) เข้าไปมีผลใช้บังคับในพื้นดังกล่าวได้  

            (3) ประกาศของทางราชการโดยตรง

          ที่ดินของรัฐ  ที่ได้มาโดยการสงวนหวงห้ามโดยตรง  โดยหน่วยงานรัฐ ได้มีการประกาศเขตสงวน หวงห้ามไว้โดยตรง  หรือการได้มาโดยการสงวนที่ดินตามมาตรา 20 ประมวลกฎหมายที่ดิน[5]   ซึ่งมีความหมายกว้าง นอกจากจะเป็นการสงวนที่ดินไว้เพื่อให้พลเมืองใช้ร่วมกันแล้ว ยังอาจขอสงวนที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการของทบวงการเมืองนั้นก็ได้  ที่ดินที่ขอสงวนหรือหวงห้ามดังกล่าว จะต้องเป็นที่ดินที่มีได้มีบุคคลใดมีสิทธิครอบครอง  โดยจะเป็นประกาศกระทรวง ทบวง  กรม   หรือจังหวัด  ได้แก่ ที่ดินที่รกร้างว่างเปล่า หรือที่ดินที่มีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้ง หรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน และทางการได้มีประกาศสงวนหวงห้ามไว้  เป็นต้น

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5389/2534

          เดิมที่พิพาทเป็นที่รกร้างว่างเปล่า ต่อมานายอำเภอท้องที่ ได้ประกาศหวงห้ามที่พิพาทไว้เพื่อให้ประชาชนพักผ่อนหย่อนใจ และอาบน้ำร้อน ซึ่งที่พิพาทมิใช่นายอำเภอท้องที่ประกาศหวงห้ามแล้วไม่มีประชาชนใช้ประโยชน์อะไรเลย กลับปรากฏว่าเป็นที่ที่ประชาชนใช้พักผ่อนหย่อนใจ ใช้อาบน้ำร้อน ทั้งมีท่อซีเมนต์ฝังลงในดิน เป็นบ่อมีศาลาสำหรับพักร้อนตั้งแต่นั้นมา ดังนั้นที่พิพาทจึงเป็นที่รกร้างว่างเปล่ามีสภาพเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ใช้เพื่อ สาธารณประโยชน์และเป็นที่ดินที่พลเมืองใช้ร่วมกัน จึงเป็นที่ สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304(1)(2)

---------------------------------

5. โดยคำพิพากษาของศาล

---------------------------------

             ในหลายคดีที่ทำให้ที่ดินตกเป็นของรัฐ ด้วยผลของคำพิพากษาของศาล  เนื่องจากที่พิพาทเป็นที่ว่างเปล่า หรือเป็นที่ดินที่มีเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดิน และไม่มีความชัดเจนว่าที่ดินเหล่านี้ตกมาเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินหรือไม่  จึงต้องอาศัยการพิสูจน์สิทธิในที่ดินโดยทางศาล  เช่น

          คำพิพากษาฎีกาที่ 230/2540

เดิมที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและได้มีการขึ้นทะเบียนเป็นราชพัสดุอยู่ในความดูแลของกรมธนารักษ์-จำเลยที่ 2 ต่อมาปี 2512 จำเลยที่ 2 ได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยก่อนที่จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงนั้นได้มีการรังวัดที่ดินพิพาทโดยให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังแนวเขต และได้มีประกาศตามประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อให้มีผู้มาคัดค้านแต่ไม่ปรากฏว่ามีผู้ใดมาคัดค้านทางกรมที่ดินได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงให้จำเลยที่ 2 เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์และได้มอบให้จำเลยที่ 1 ใช้ประโยชน์ตลอดมา จึงถือได้ว่าจำเลยที่ 2 ได้แย่งการครอบครองที่ดินพิพาทจากโจทก์ตั้งแต่ปี 2512 แล้วโจทก์เพิ่งนำคดีมาฟ้องเพื่อเอาคืนซึ่งการครอบครองที่ดินพิพาทจากจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้เมื่อวันที่ 24 เมษายน 2534 ซึ่งพ้นกำหนดระยะเวลา 1 ปี นับแต่วันที่โจทก์ถูกแย่งการครอบครองที่ดินพิพาทแล้ว

การฟ้องคดีเพื่อเอาคืนซึ่งการครอบครองที่พิพาท ป.พ.พ.มาตรา 1375 วรรคสอง นั้นเป็นบทบังคับเรื่องกำหนดเวลาสำหรับฟ้อง หากไม่ฟ้องภายในกำหนดเวลาดังกล่าวก็หมดสิทธิฟ้อง คือโจทก์หมดสิทธิครอบครองที่พิพาทอำนาจฟ้องเรียกคืนที่พิพาทก็ไม่มี ฉะนั้นกำหนดเวลาตามมาตรา 1375 วรรคสองจึงเป็นระยะเวลาให้สิทธิฟ้องเรียกคืนการครอบครองที่ดินมือเปล่า ไม่ใช่เรื่องอายุความ

          บทวิเคราะห์

          คำพิพากษาในคดีนี้  กรมธนารักษ์ได้นำที่ดินที่โจทก์ครอบครองไปขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุตั้งแต่ ปี พ.ศ.2512 

แต่โจทก์มาฟ้องเพื่อติดตามเอาคืนในปี พ.ศ.2534 จึงถือว่ากรมธนารักษ์ได้ดำเนินการแย่งการครอบครองโจทก์เกิน 1

 ปีแล้วทำให้โจทก์หมดสิทธิฟ้องเรียกเอาคืนจากผู้แย่งการครอบครอง ตามมาตรา 1375  คำพิพากษาในคดีนี้จึงรับรอง

ให้สิทธิกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลังเป็นผู้มีสิทธิในที่พิพาท   ที่พิพาทจึงตกเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน

---

[1] มาตรา 45 ทรัพย์สินขององค์การมหาชนเป็นทรัพย์สินของรัฐ และเมื่อมีการยุบเลิกองค์การมหาชน ให้มีเจ้าหน้าที่ทำการตรวจสอบทรัพย์สินและชำระบัญชีรวมทั้งการโอนหรือการจำหน่ายทรัพย์สินที่ยังคงเหลืออยู่และการจัดการเกี่ยวกับบุคลากรขององค์การมหาชน ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

[2]มาตรา 16 ให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ที่ต้องเวนคืนตกเป็นของเจ้าหน้าที่น