อปท. กับการบริหารจัดการที่สาธารณะ กรณี ส.ป.ก. 4-01

 

บาว นาคร*

รัฐบาลไทยเริ่มดำเนินการการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอย่างจริงจังเมื่อปี 2518 ด้วยการประกาศบังคับใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 และจัดตั้งสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม สาเหตุเนื่องจากประเทศไทย เป็นประเทศเกษตรกรรม ประชาชนส่วนใหญ่มีอาชีพทำการเกษตร ที่ดินจึงเป็นปัจจัยสำคัญและเป็นรากฐานเบื้องต้นของการผลิตทางเกษตรกรรมแต่เกษตรกรต้องประสบความเดือดร้อน เนื่องจากต้องสูญเสียสิทธิในที่ดินและกลายเป็นผู้เช่าที่ดิน ต้องเช่าที่ดินในอัตราสูงเกินควรเกษตรกรไม่ได้รับความเป็นธรรม

เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 เพื่อกระจายที่ดินของรัฐและเอกชนที่มีเกินความจำเป็นไปสู่เกษตรกรโดยตรง โดยรัฐจ่ายค่าชดเชยที่ดินให้แก่เจ้าของที่ดินอย่างเป็นธรรม และปรับปรุงสภาพที่ดินทำกินให้ดีขึ้น พร้อมทั้งมีหน้าที่ติดตามการประกอบเกษตรกรรมอย่างใกล้ชิดและให้การส่งเสริมสนับสนุนด้านเทคโนโลยีสมัยใหม่ ด้านวิชาการและการจัดการและลดความเลื่อมล้ำในฐานะของบุคคลในทางเศรษฐกิจและสังคม ทั้งนี้ เกษตรกรนั้นต้องเป็นผู้ที่ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีน้อยไม่เพียงพอแก่การประกอบอาชีพ

พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มีการแก้ไขปรับปรุงเพิ่มเติม 2 ครั้ง โดยครั้งแรกเมื่อ พ.ศ.2519 และ ครั้งที่สองเมื่อ พ.ศ. 2532 เนื่องจาก ต้องการแก้ไขปัญหาในการดำเนินงานและขยายขอบเขตการจัดที่ดินให้สามารถช่วยเหลือผู้ที่ประสงค์จะเป็นเกษตรกร และสนับสนุนการประกอบกิจการที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดิน เพื่อเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในการประกอบเกษตรกรรมแบบครบวงจรของภาคเกษตรกรรม

ประเด็นสำคัญที่ขอแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินฯ เมื่อปี 2519 การให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังออกพันธบัตร เพื่อชำระราคาหรือค่าทดแทนที่ดิน ส่วนประเด็นสำคัญที่ขอแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินฯ เมื่อปี 2532 ได้แก่ 1) ขยายคำจำกัดความคำว่า “เกษตรกร” ให้รวมถึงผู้ยากจนหรือผู้จบการศึกษาทางเกษตรกรรม หรือผู้เป็นบุตรของเกษตรกรบรรดา ซึ่งไม่มีที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นของตนเองและประสงค์จะประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก 2) การกำหนดเขตปฏิรูปที่ดินให้กำหนดเฉพาะเขตดำเนินการ 3) ให้   ส.ป.ก. มีอำนาจจัดที่ดินที่ได้มาเป็นแปลงเล็กแปลงน้อยโดยไม่ต้องตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดิน 4) การนำที่ดิน ของรัฐมาดำเนินการปฏิรูปที่ดิน 5) อำนาจในการจัดที่ดินของรัฐ 6) ที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ที่ได้มาเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไม่ถือว่าเป็นที่ราชพัสดุและให้ ส.ป.ก. เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้น

เมื่อย้อนมามองถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดิน      ส.ป.ก.  ได้แก่ ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 นั้นได้กำหนดแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมไว้ในมาตรา 85 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ (1) กำหนดหลักเกณฑ์การใช้ที่ดินให้ครอบคลุมทั่วประเทศ โดยให้คำนึงถึงความสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ทั้งผืนดิน ผืนน้ำ วิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่น และการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิทธิภาพ และกำหนดมาตรฐานการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืน โดยต้องให้ประชาชนในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากหลักเกณฑ์การใช้ที่ดินนั้นมีส่วนร่วมในการตัดสินใจด้วยและ (5) ส่งเสริม บำรุงรักษา และคุ้มครองคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนตลอดจนควบคุมและกำจัดภาวะมลพิษที่มีผลต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ และคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยประชาชน ชุมชนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีส่วนร่วมในการกำหนดแนวทางการดำเนินงาน

และได้บัญญัติไว้ในมาตรา 290 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามที่กฎหมายบัญญัติโดยมีสาระสำคัญ คือ (1) การจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในเขตพื้นที่ (2) การเข้าไปมีส่วนร่วมในการบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่นอกเขตพื้นที่ เฉพาะในกรณีที่อาจมีผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชนในพื้นที่ของตน (3) การมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ (4) การมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่น

ดังนั้น เมื่อพิจารณาถึงการดูแลรักษาและคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินในกรณีเรื่องที่ดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะเห็นได้ว่า มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก ทั้ง กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงการคลัง สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กรมที่ดิน กรมป่าไม้ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ฯลฯ และปัญหาที่ตามมาคือ ปัญหาทางด้านสถานะทางด้านกฎหมาย องค์กรรับผิดชอบ การใช้ประโยชน์และการดำเนินการ

ดังนั้น การที่รัฐบาลได้มีนโยบายการปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.4-01นั้น ทำอย่างไรจะให้มีมาตรการในการดำเนินการแจกเอกสารสิทธิ์แก่ เกษตรกร หรือที่ได้ให้นิยามว่า “ผู้ยากจนหรือผู้จบการศึกษาทางเกษตรกรรม หรือผู้เป็นบุตรของเกษตรกรบรรดา ซึ่งไม่มีที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นของตนเองและประสงค์จะประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก”  และไม่ได้กำหนดนโยบายมาเพื่อตอบสนองผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์และพวกพ้องของตนเองที่มีการถือครองที่ดินอยู่แล้ว และที่สำคัญทำอย่างไรจะให้มีกระบวนการที่จะทำให้ภาคประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการดำเนินการจัดการที่ดินหรือการให้เอกสารสิทธิ์แก่ประชาชนที่มีความเดือดร้อนและ มีกระบวนการคัดเลือก คัดกรองอย่างเป็นธรรมแก่ประชาชนที่เป็นเกษตรกรอย่างแท้จริง

 

---

* บุญยิ่ง ประทุม . [email protected].