'นัก กม.ไม่มีคุณธรรมยิ่งกว่าโจร'

บทสัมภาษณ์ อ.อักขราทร จุฬารัตน จากแท็บลอยด์ หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ เมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2549

อักขราทร จุฬารัตน "กฎหมายไม่มีทางเขียนทุกอย่างได้ครบถ้วนบริบูรณ์ แก้ปัญหาได้ทุกจุด เรียกว่าเป็นช่องว่างกฎหมาย เพราะฉะนั้น โดยหลักวิชาการต้องมีการอุดช่องว่างกฎหมาย โดยองค์กรที่มีหน้าที่ใช้กฎหมาย ศาลปกครองเป็นองค์กรที่มีหน้าที่อุดช่องว่าง ภายในกรอบรัฐธรรมนูญ วัตถุประสงค์ เจตนารมณ์ของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ... องค์กรอีกอันหนึ่งที่สำคัญคือ ศาลรัฐธรรมนูญ ที่จะต้องทำหน้าที่ตรงนี้ ถ้าแปลกฎหมายอย่างเดียวก็เรียบร้อย ศาลรัฐธรรมนูญเป็นตัวที่วางกรอบว่าด้วย principle ใหญ่ของรัฐธรรมนูญ แต่ศาลปกครองเป็นตัวที่จะ implement บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้เป็นรูปธรรม" ศาลปกครองตั้งมาจะครบ 5 ปีในวันที่ 9 มีนาคมนี้ ตลอด 5 ปีที่ผ่านมา ศาลปกครองกลายเป็นที่พึ่งสำคัญที่ให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชนคนสามัญ ผู้มีข้อพิพาทกับหน่วยงานรัฐ กระทั่งมีบทบาทเข้าไปเกี่ยวข้องกับคดีสำคัญ เช่น การสรรหา กสช. หรือการนำบริษัท กฟผ.เข้าตลาดหุ้น อย่างไรก็ดี การสนทนากับประธานศาลปกครองสูงสุดในครั้งนี้ ไม่ได้เน้นไปที่ผลงาน 5 ปีของศาลปกครองว่าทำอะไรมาบ้าง หนึ่งสองสามสี่ หากแต่เน้นที่ทัศนะเกี่ยวกับการใช้กฎหมาย การตีความกฎหมาย การอำนวยความยุติธรรมให้กับประชาชน ปรัชญาและตรรกะของนักกฎหมาย จากกฤษฎีกาสู่ศาลปกครอง เราขอเรียกว่า "อาจารย์" แทนท่านประธาน เพราะในฐานะอดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อก่อนท่านก็ใกล้ชิดสนิทสนมกับบรรดาผู้สื่อข่าว เป็นผู้ชี้แจงกฎหมายที่จะเข้าสู่ ครม. หรือผ่าน ครม.มาแล้ว อยู่เสมอๆ โดยมักจะแถมความรู้สอนกฎหมายให้เนืองๆ อย่างที่เล่าว่าสมัยนั้นก็เคยจัดคอร์สอบรมผู้สื่อข่าวให้เข้าใจหลักกฎหมายที่จำเป็น จะได้ซักถามตรงประเด็น ไม่ตั้งคำถามที่ไม่น่าถาม เพียงแต่เดี๋ยวนี้อาจจะเหินห่างผู้สื่อข่าวไปบ้างเพราะโดยตำแหน่งหน้าที่ อาจารย์บอกว่าจะมาออกความเห็นนอกหน้าที่ไม่ได้ ต้องระวังเรื่องความเป็นกลาง อาจารย์อักขราทรอธิบายถึงการจัดตั้งศาลปกครองก่อนว่า แม้จะตั้งมา 5 ปี แต่ก็มีการพัฒนามาตลอด ตั้งแต่ก่อเกิดคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในคณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อปี 2522 "ความจริงถ้าเดิมนี่ตั้งแต่ 2417 คนส่วนใหญ่ไม่รู้ว่าในหลวงรัชกาลที่ 5 ทรงจัดตั้งระบบศาลปกครองในประเทศไทยขึ้นตั้งแต่ 2417 เรียกว่า Council of State ก็คือศาลปกครอง รัชกาลที่ 5 ท่านตั้งขึ้นในช่วงเวลาสัก 20 ปี หลังจากนั้นก็แปลงรูปเป็นอย่างอื่น" "พระองค์ท่านขึ้นครองราชย์ปี 2411 มี พ.ร.บ.เคาน์ซิลออฟสเตท 2417 เขียนเป็นภาษาไทยนะ เป็นต้นกำเนิดของศาลปกครอง แต่นักกฎหมายไทยก็มีความรู้ในเรื่องนี้น้อยมาก ในประวัติศาสตร์กฎหมายไทยที่เรียนกันมาหลายสิบปี ก็จะเรียนเรื่องกฎหมายตราสามดวง คัมภีร์มโนสาราจารย์ แต่พอพูดถึง Council of State ไม่มีคนรู้ เพราะว่าไม่รู้มีหน้าที่อะไร เพิ่งรู้กันไม่เกิน 10-20 ปีนี้ เพิ่งรู้ว่าอันนี้คือต้นกำเนิดของศาลปกครอง" เล่าว่าหลังปี 2475 หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) ก็พยายามจะตั้งศาลปกครองขึ้นในคณะกรรมการกฤษฎีกา โดย พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา ปี 2476 เขียนไว้ถึงด้านที่ทำหน้าที่วินิจฉัยคดีปกครองด้วย "แต่เขียนไว้เฉยๆ ในตัวกฎหมาย รายละเอียดจะต้องมีกฎหมายออกมาอีก ซึ่งก็ไม่ออกสักที จนปี 2492 ถึงมีการออก พ.ร.บ.เรื่องราวร้องทุกข์ แต่มันไม่เวิร์กด้วยเหตุผลหลายประการ ไม่มีวิธีการ ไม่มีวิธีพิจารณา ผู้ที่จะทำหน้าที่เป็นศาลก็ไม่มี เพียงแค่นักกฎหมายใหญ่รวมกันว่ายังไงก็ว่าไป รัฐบาลจะเอาหรือไม่เอาก็สุดแล้วแต่" "จุดที่เป็นหัวใจคือปี 2522 เมื่อมีการปรับปรุงคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ขึ้นมา ให้ทำหน้าที่พิจารณาคดีปกครอง ซึ่งจุดสำคัญที่สุดคือเราปรับปรุงคนที่จะมาเป็นคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ต้องมีคุณสมบัติไม่ใช่รู้กฎหมายเท่านั้น แต่ต้องมีประสบการณ์การบริหาร และนอกจากมีคุณสมบัติตามกฎหมายกำหนดและเลือกสรรมาแล้ว จะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาฯ ซึ่งสมัยแรกๆ ก็มีคนบอกว่า โอ๊ย บ้านเรา ผู้ที่มาตัดสินชี้ขาดเที่ยวไปให้ผู้แทนที่อาจจะไม่น่าไว้ใจว่าจะเป็นกลาง มาให้ความเห็นชอบ ซึ่งความจริงมันเป็นระบบสากล หมายความว่าบุคคลที่จะมีตำแหน่งสำคัญๆ ของบ้านเมืองในต่างประเทศ แม้ประธานาธิบดี ประธานศาลฎีกาของอเมริกา จะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภา เพราะถือเป็นตัวแทนของผู้ใช้อำนาจอธิปไตย จะดีจะชั่วอะไรไม่รู้ แต่โดยหลักการเป็นอย่างนั้น เพราะฉะนั้นระบบที่เราใช้อยู่ในคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็เช่นเดียวกัน ต้องผ่านความเห็นชอบจากสภา ซึ่งก็เป็นส่วนที่ลดทอนการเข้ามาเกี่ยวข้องในทางการเมือง เพราะเมื่อคุณได้รับการแต่งตั้งมาจากการมีคุณสมบัติที่ครบถ้วน มีสภาให้ความเห็นชอบ ก็หมายความว่าคุณไม่ใช่คนที่ใครจะเอาการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องมาก ก็เป็นที่ยอมรับกันว่าเป็นคนที่ qualified พอสมควร" "ที่สำคัญที่มันเวิร์กก็เพราะว่า เป็นครั้งแรกที่มีวิธีพิจารณาคดีปกครองที่เป็นระบบ มีวิธีทำงาน พูดง่ายๆ เหมือนศาล แต่ยังไม่เรียกว่าศาล แม้ปัจจุบันมีศาลปกครองก็ใช้ระบบนั้น มีกรณีระบบไต่สวน ที่ผู้พิพากษาอีกคนหนึ่ง-สมัยหนึ่งเรียกพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน ที่จะมีความเห็นควบคู่กันไปกับองค์คณะและก็เผยแพร่ นี่เป็นสิ่งที่เราทำมาตั้งแต่ 2522 จน 2542 ที่ตั้งศาลปกครอง เพราะฉะนั้นว่ากันจริงๆ ศาลปกครองมีมาตั้งแต่ 20 ปีที่แล้ว เราได้พัฒนามาแต่คนไม่เข้าใจ ซึ่งก็ดีเหมือนกันด้วยความที่คนไม่รู้ว่ามันมีอยู่แล้ว ก็ทำให้ไม่มีข้อโต้แย้งมาก" นั่นเป็นยุคที่อาจารย์อมร จันทรสมบูรณ์ เป็นเลขาฯ กฤษฎีกา อาจารย์อักขราทรบอกว่าตัวเองยังเด็กอยู่เลย เป็นกรรมการร่างกฎหมายประจำ "คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ปี 2522-2542 เป็นสิ่งเดียวกับที่เกิดขึ้นในฝรั่งเศส ปี 1804 จนถึง 1870 กว่า 70 กว่าปีนะที่ฝรั่งเศสทำแบบที่คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์เราทำ คือมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้า โอเคคุณจะเอายังไงก็ได้ หมายความว่าจะเห็นด้วยกับคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์หรือไม่ก็แล้วแต่ นายกฯ จะ say คนสุดท้าย เพราะเหตุว่ารับผิดชอบในเรื่องบริหารราชการแผ่นดิน แต่สิ่งสำคัญที่เราใช้ในประเทศไทยเป็นครั้งแรก และไม่มีใครสังเกตเห็นคือว่า ถ้านายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นคนที่ say สุดท้าย ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ จะต้องให้เหตุผลมา ทีนี้โดยนิสัยของมนุษย์ธรรมดา คือว่าถ้าจะไปค้านสิ่งที่นักกฎหมายหรือคณะกรรมการที่ทำหน้าที่นี้ คุณต้องมีเหตุผล เพราะฉะนั้นก็ไม่มีอะไร ก็จะมีบางครั้งที่ผู้กุมคณะกรรมการนี้ ก็คือรองนายกฯ หรือรัฐมนตรีที่นายกฯ มอบหมายที่เป็นนักกฎหมาย อาจจะไม่เห็นด้วย แต่นั่นก็ไม่ผิดปกติ เพราะพูดกันด้วยเหตุผลในเชิงของกฎหมาย หลายโอกาสที่ไม่เห็นด้วยกับคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ แต่เขาต้องให้เหตุผลมา ก็พอรับได้ไม่มีปัญหา แต่ส่วนใหญ่ 80-90 เปอร์เซ็นต์ จะเป็นไปตามคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ เพราะฉะนั้นนี่ก็เป็นการสร้างการยอมรับ สร้างสิ่งที่เป็นหลักการสำคัญให้ จนถึงเวลาฝรั่งเศส 70 กว่าปีเขาก็ตัดตรงหัวตรงนี้ ตรงนายกฯ ออกไป เปลี่ยนมาเป็นศาล เรียก Conseil d'Etat (กองเซเดต้า) ของเราบังเอิญไม่เดินตามที่วางไว้แต่เดิม เราก็มาเปลี่ยนแบบเยอรมัน แยกออกมาเป็นศาลปกครอง ในส่วนที่ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษารัฐบาลก็เป็นคณะกรรมการกฤษฎีกา นี่ก็เป็นวิวัฒนาการที่สำคัญนะ ผมว่าในเชิงนักกฎหมายนี่สำคัญ แต่ก็รู้จักหรือเข้าใจบทบาทตรงนี้น้อย" เล่าว่าตอนแรกที่เป็นคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ส่วนราชการที่ถูกร้องเรียนจะไม่ค่อยปฏิบัติตาม "จะมีข้อโต้แย้งอะไรต่ออะไรยาว แต่ในที่สุด 20 ปีมันสอนอะไร สอนให้เห็นว่าในที่สุดส่วนราชการที่เขาทำดี ที่เขามีเหตุผล เขาพอใจ เพราะไม่ต้องมาวุ่นวาย จบคือจบ สมัยก่อนที่มีคณะกรรมการเรื่องร้องทุกข์ปี 2492 พอตัดสินแล้วรัฐบาลจะเอาไม่เอาก็แล้วแต่ พอเปลี่ยนรัฐบาลเขาก็ร้องใหม่ เจ้าหน้าที่รัฐก็ต้องชี้แจงใหม่อีก มันไม่จบ มันไม่มีลักษณะเป็นศาล แต่ทันทีที่เราทำเมื่อปี 2522 ตอนแรกก็อย่างที่ว่า แต่ในที่สุดแล้วจบคือจบ มันเป็นระบบศาล หน่วยราชการก็เริ่มเห็นประโยชน์ ก็ให้ความร่วมมือ ก็เป็นการพัฒนาศาลปกครองไปด้วยในตัว ผมถึงคิดว่า 20 ปีเป็น 20 ปีที่ดี ถึงคนรู้น้อยแต่เราได้สร้างวิธีการ สร้างความเข้าใจ สร้างเจ้าหน้าที่ของเรา" อาจารย์บอกว่าจริงๆ แล้วในระบบของต่างประเทศ โดยเฉพาะฝรั่งเศสที่เป็นแม่แบบของศาลปกครองทั้งหลาย Conseil d'Etat จะเป็นทั้งผู้ตัดสินคดีและเป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล ไม่ได้แยกเป็นศาลปกครองและกฤษฎีกาอย่างเรา เพราะมีหลักคิดว่าคนร่างกฎหมายคือกฤษฎีกา เมื่อร่างออกไปมีปัญหามีช่องโหว่ ประชาชนมาร้องเรียน ก็ต้องมาที่ศาลปกครอง เป็น feedback ของกฎหมาย หน่วยงานทั้งสองส่วนจึงควรอยู่ด้วยกัน เพื่อจะได้รู้ว่าเขียนกฎหมายไปแล้วเกิดปัญหาอะไรบ้าง แล้วสับเปลี่ยนกันทำหน้าที่ จะเขียนกฎหมายได้ดีขึ้น "นี่คือ philosophy ของเขา แต่บ้านเราบอก เฮ้ย ถ้า 2 ตัวอยู่ด้วยกันมันจะไม่เป็นอิสระ จะเข้าข้างรัฐบาล ก็อาจจะคิดได้ แต่ในต่างประเทศที่เขาทำได้มันก็ทำได้" บอกว่าบ้านเราคุ้นเคยกับระบบกฎหมายแบบ Common Laws จึงไม่ค่อยเข้าใจเรื่องนี้ "เราคุ้นเคยอยู่กับประเทศที่ไม่มีศาลรัฐธรรมนูญ ไม่มีศาลปกครอง เช่น อเมริกา, อังกฤษ, ออสเตรเลีย, นิวซีแลนด์ ประเทศเหล่านี้เป็นประเทศที่พูดภาษาอังกฤษทั้งหมด เขาจะอยู่ในระบบกฎหมายที่เรียกว่า Common Laws แต่ระบบกฎหมายไทยที่ ร.5 ทรงเลือกให้เราใช้เป็นระบบ Civil Laws ระบบยุโรป นี่คือปัญหาที่เกิดขึ้นในบ้านเรา เพราะฉะนั้นเราคุ้นเคย เราอ่านตำราภาษาอังกฤษเยอะ เราก็คิดว่าในโลกนี้เป็นอย่างที่อ่าน แต่ความจริงระบบของเราวิธีจัดการคนละเรื่อง" แล้วฝรั่งเศสไม่มีปัญหาเหรอ ที่ศาลปกครองทำหน้าที่ทั้ง 2 อย่าง "นี่ไง คนไทยคิดว่าอย่างนี้มันก็แทรกแซงสิ แต่เขาไม่มีปัญหา ณ วันนี้หัวหน้าของกองเซเดต้าคือนายกรัฐมนตรี เพราะการที่จะเป็นอิสระไม่อิสระมันอยู่ที่กลไกของกฎหมายที่เขียน และการสรรหาคน อันนี้สำคัญ" "ตัวรองประธานที่ติดต่อกับผมประจำนี่เป็นแค่ Vice President ของกองเซเดต้า President คือนายกรัฐมนตรี แต่ในความเป็นจริงคนที่มีอำนาจในกองเซเดต้าคือ Vice President เพราะฉะนั้นทั่วโลกรู้จะ due กับฝรั่งเศสต้อง due กับ Vice President แต่บ้านเราอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งเราอาจจะทำอย่างนั้นไม่ได้ ก็ไม่เป็นไร" แล้วเขาออกแบบให้เป็นอิสระได้อย่างไร "การสรรหาคนที่มาเป็นกรรมการของเขา เขาจะกำหนดโดยคุณสมบัติที่ชัดเจน คุณไม่สามารถไป pick up คนนั้นคนนี้ได้ คุณต้องมีคุณสมบัติก่อน ผมเคยยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญ 2517 ซึ่งผมค่อนข้างภูมิใจในกลไกอันหนึ่งที่ผมนำเข้ามา คือตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 2517 จะมีกลไกที่ต่างจากองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ก็คือเราจะเอามาจากผู้ทรงวุฒิทางกฎหมาย คนเลือกคือฝ่ายนิติบัญญัติเลือกมา 3 คน ฝ่ายบริหารเลือกมา 3 คน แต่ต้องเลือกจากนักกฎหมายอีก 3 คนมาจากฝ่ายตุลาการ" "แต่ประสบการณ์เราอาจจะน้อย คำว่าผู้ทรงวุฒิทางกฎหมายสำหรับฝรั่งนี่ต้อง โอ้โห มีความรู้ความสามารถยาวนานถึงจะเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญ 2517 ออกมา ทำได้อย่างนี้เกือบดี แต่ปรากฏว่าผู้ทรงคุณวุฒิคือคนที่จบกฎหมายระดับมหาวิทยาลัยก็เป็นผู้ทรงคุณวุฒิได้ (หัวเราะ) นี่คือวิธีของเรา มันไม่ใช่ เราจะไปเขียนอธิบายยังไงให้ยาวกว่านั้น นอกจากผู้ทรงวุฒิ แต่เรามาแปลว่านี่คือผู้ทรงคุณวุฒิแล้ว มันก็เลยไม่ได้ผล" เหมือนอเมริกา ประธานาธิบดียังตั้งผู้พิพากษาศาลฎีกา แต่เขาก็เป็นอิสระ "ผมพูดเสมอ เวลาตั้งตำแหน่งสำคัญเขาดูที่ไหนครับ บ้านเราดูอะไร ดู vision ดูวิสัยทัศน์ของบุคคลที่สมัคร ผมถามว่าวิสัยทัศน์คืออะไร เอาคนเหล่านี้มาแสดงมาพูดให้ฟังว่าจะทำอะไรบ้าง ผมไม่เชื่อว่ามีที่ไหนในโลก สิ่งที่เขาดูบุคคลที่จะเอามาดำรงตำแหน่งสำคัญ เขาดูผลงานในอดีต เพราะวิสัยทัศน์ที่มาพูดๆ พูดเก่งให้เคลิ้มยังไงก็ได้ แต่สิ่งที่ฝรั่งดู อย่างประธานาธิบดีเอาคนตัวเองมาดำรงตำแหน่ง คุณต้องไปผ่านสภา เขาขุดคุ้ยว่าแนวความคิดในเชิงกฎหมาย แนวความคิดเชิงบริหารประเทศเป็นยังไง ทำอะไรดีกับประเทศชาติมาบ้าง มีความเห็นเรื่องสิทธิมนุษยชนอย่างไร เขาเอามาดูหมด นั่นคือการดูผลงานในอดีต ไม่ใช่ดูวิสัยทัศน์ บ้านเรามันไม่ใช่" แล้วตอนร่างกฎหมายศาลปกครองปี 2542 ทำไมไม่คิดเอากฤษฎีกามาด้วย "ความขัดแย้งก็มี คนก็มีความคิดว่าถ้าทำอย่างนั้นรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารก็จะเข้ามาแทรกแซง นี่คือความกลัว ก็โทษเขาไม่ได้ เพราะสิ่งนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในประเทศไทย ในหลายๆ ประเทศก็มีความคิดเช่นนี้ จึงได้แยกตั้งศาลปกครองออกมาให้เป็นศาลเสีย แต่ความจริงสิ่งที่ทำให้เสียประโยชน์ไปคืออะไรรู้ไหม ณ วันนี้เราเพิ่งมองเห็น แต่ก็ช่วยอะไรไม่ได้ ก็คือการสร้างบุคลากรนักกฎหมายสาขานี้ในประเทศ ไม่มี ไม่อย่างนั้นคณะกรรมการกฤษฎีกาเราสามารถสร้างนักกฎหมายมหาชนได้ ทั้งรัฐบาลทั้งศาล เป็นแหล่งสร้างบุคลากรสำคัญในทางนักกฎหมายมหาชน พอเราถูกแยกออกมาก็อ่อนด้วยกัน ทางกฤษฎีกาก็ขาดคน ศาลก็ต้องมาสร้างคนของตัวเอง แต่โอเคมันก็ไม่เป็นไร เราก็สร้างได้ ฐานมันดีอยู่แล้ว เพียงแต่แตกฐานมาทำใหม่ ไม่มีปัญหา" ศาลไต่สวน 20 ปีของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในคณะกรรมการกฤษฎีกา ก่อนจะมาเป็นศาลปกครอง อาจารย์อักขราทรบอกว่าแม้คนทั่วไปยังไม่รับรู้ไม่เข้าใจมากนัก แต่ก็เป็นพื้นฐานสำคัญ ทั้งในแง่ที่ทำให้มีผู้สนับสนุนการจัดตั้งศาลปกครองมากขึ้น และในแง่ที่ได้สั่งสมวิชาการทางกฎหมายปกครอง ชี้ให้เราดูหนังสือเล่มสีแดงหนาเตอะที่วางเรียงกันเต็มตู้ 4 ชั้น "นั่นผลงานคำสั่งหรือคำวินิจฉัยของคณะกรรมการร้องทุกข์ ซึ่งบางอันอาจจะดูว่ามันก็อย่างนั้นๆ แต่สิ่งที่ได้มาก็คือ ในนั้นจะมีข้อสังเกตของเลขาธิการกฤษฎีกา คืออาจารย์อมร ที่ท่านได้ comment ไปสู่นายกรัฐนตรีที่จะสั่งการ ไม่ว่านายกฯ จะเห็นด้วยไม่เห็นด้วย สิ่งที่เป็นข้อสังเกตเหล่านั้นเป็นผลงานในทางวิชาการกฎหมายที่สำคัญ หลายเรื่องที่มีประโยชน์" "อย่างที่ผมพูดตอนแรก เรา follow อังกฤษ อเมริกา แต่ความจริงแล้วระบบกฎหมายมันเป็นอีกอย่างหนึ่ง ถามว่าหลักกฎหมายปกครองอยู่ที่ไหน หลักกฎหมายมหาชนอยู่ที่ไหน เมื่ออังกฤษ อเมริกาไม่มี ท่านไปอ่านที่ไหน ก็ไม่รู้ แต่หลักกฎหมายมหาชน หลักกฎหมายปกครอง มันสร้างขึ้นโดยองค์กร คือศาลปกครอง เพราะฉะนั้นตราบเท่าที่คุณยังไม่มีศาลปกครอง จะไปหาหลักกฎหมายที่ไหน เพราะฉะนั้นคณะกรรมการวินิจฉัยฯ ก็เป็นตัวที่เริ่มทำให้เห็นว่า หลักกฎหมายปกครองจะเกิดขึ้นจากคำวินิจฉัย มาถึงศาลปกครองก็เป็นอย่างนั้น เพราะในอังกฤษ อเมริกา เขามีศาลเดียว เขามีกฎหมายประเภทเดียว ไม่มีหลักกฎหมายเอกชน มหาชน ไม่มี เขาใช้หลักกฎหมายเดียวที่มีอยู่ตัดสินหมด แต่ในประเทศอีกฝั่งหนึ่งเขาแยกหลักกฎหมาย หลักกฎหมายปกครองก็คงจะไม่เหมือนกับหลักกฎหมายแพ่งทั้งหมด เพราะฉะนั้นขณะนี้ก็เป็นเรื่องที่เราเริ่มจะเข้าใจ ต้องใช้เวลาอีกไม่น้อย แต่มันก็ค่อนข้างดีพอสมควร" ตอนแรกตั้งศาลปกครอง ศาลยุติธรรมก็ค้านอยากให้มีศาลเดียว "อันนี้ธรรมดา เราไม่ได้มองเป็นเรื่องผิดปกติ เพราะที่ไหนในโลกถ้าจะเกิดระบบศาลคู่จะเป็นอย่างนี้ แต่มันมีปรัชญาอยู่ว่าลักษณะของคดีไม่เหมือนกัน ลักษณะของคดีแพ่ง ลักษณะคดีปกครอง มันต่างกัน อันหนึ่งคือคดีแพ่งทั้งสองฝ่ายมีความเท่าเทียมกัน คุณดูแลรักษาผลประโยชน์กันเอง เพราะฉะนั้นวิธีพิจารณาคดีของศาลแพ่งจึงเป็นอีกระบบหนึ่ง ก็คือศาลจะไม่เข้าไป involve ไม่เข้าไปแทรกแซง เพราะถ้าเข้าไปทำอะไรนิดๆ หน่อยๆ จะหาว่า take side เพราะฉะนั้นพยานหลักฐาน ข้อเท็จจริง ขึ้นอยู่กับคุณนะ คุณเอามาแสดงต่อศาลได้แค่ไหน เราตัดสินตามนั้น เพราะคุณเท่ากันนี่ เอกชนกับเอกชน อยู่ใน status เดียวกัน" "แต่คดีปกครองไม่ใช่ คุณทะเลาะกับหน่วยงานของรัฐ คุณจะไปสู้อะไรไหว เพราะฉะนั้นระบบวิธีพิจารณาก็ใช้อย่างนั้นไม่ได้ ผู้พิพากษาต้องมี active role ที่จะเข้าไปดึงข้อเท็จจริงให้ปรากฏให้มากที่สุด ผมเทียบง่ายๆ ว่าเวลาเป็นคดีปกครอง เหมือนภาพจิกซอว์ ได้ตรงนี้แปะตรงนี้ ถ้าจิกซอว์มีนิดเดียว เพราะคู่กรณีเสนอขึ้นมาแค่นั้น แล้วบอกพอใจแล้วแล้วแต่ตัดสิน ความจริงเป็นหมู แต่รูปออกมาอาจจะเป็นหมา คุณตัดสินไปก็ผิด เพราะว่า fact ไม่พอ เพราะฉะนั้นในระบบของคดีปกครองจึงต้องพยายามทำจิกซอว์ให้สมบูรณ์ที่สุด แน่นอน 100 เปอร์เซ็นต์คงไม่ได้ แต่ต้องให้มากที่สุดเท่าที่จะมองเห็นภาพได้ ใครจะทำได้ ก็คือตุลาการ เพราะฉะนั้นตุลาการจึงมีคุณสมบัติที่แตกต่างจากผู้พิพากษาในคดีแพ่ง ต้องมีความรู้ทางกฎหมายปกครอง กฎหมายมหาชน ต้องมีประสบการณ์ทางบริหาร แต่แน่นอนมันต้องมีวิธีการจะสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้น ไม่ใช่ตุลาการอยากจะใช้อำนาจอะไรก็ได้ เอาอันนั้นอันนี้มาใส่ - No! ก่อนที่จะเอามาใส่ ที่จำเป็นต่อคดี ต้องให้คู่กรณีเขารู้ โต้แย้ง อันนี้เป็นกลไกในวิธีพิจารณาคดีระบบไต่สวน" "และสุดท้ายก็คือผู้พิพากษา ถ้าเราจะตัดสิน เราบอกเฮ้ย-อย่างนี้ มันก็แหงสิ คน say สุดท้ายต้องถูกเสมอ แต่ท่านอาจจะผิดก็ได้ เพราะฉะนั้นเขาถึงมีการตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้พิพากษาก่อนว่าจริงหรือเปล่า ระบบทั่วไปเวลาฟังใครตัดสินอะไร คุณนั่งฟัง พออ่านมาถึงตรงนี้ ไอ้นี่ติดตะรางแหง หรือไอ้นี่แพ้แหง-รู้เลย เพราะสิ่งที่เขาพูดมาทั้งหมดเป็นเหตุผลที่นำไปสู่บทสรุป แต่ในระบบของศาลปกครองจะมีผู้พิพากษาอีกคนคอยเช็กไว้ล่วงหน้าเลย ว่าข้อเท็จจริงอย่างนี้ ข้อกฎหมายอย่างนี้ๆ ถ้าเราตัดสินเราจะว่ายังไง ต้องเขียนนะ ไม่ใช่พูดปากเปล่า คุณตัดสินได้ อำนาจอยู่ที่องค์คณะ คุณไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยกับผม แต่คุณต้องมีเหตุผล อันนี้คือการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยระบบ" ที่ว่ามานี่ก็คือตุลาการผู้แถลงคดี ซึ่งแถลงล่วงหน้าก่อนองค์คณะ 1 วัน แต่ไม่ใช่คำตัดสิน คำตัดสินจริงๆ อยู่ที่องค์คณะ ตอนแรกคนยังเข้าใจว่านั่นคือคำตัดสิน แต่ไม่ใช่ เป็นการตรวจสอบซึ่งกันและกัน "ตอนแรกๆ มีปัญหาจำได้ไหม เฮ้ย นี่ศาลปกครองตัดสินแล้ว (หัวเราะ) ต้อง educate อีกพอสมควร แรกๆ คนไม่เข้าใจ อันนี้เป็นตัวที่จะตรวจสอบการใช้อำนาจของตุลาการ เพราะคนมีอำนาจมัน abuse ได้ตลอดเวลา ในฝรั่งเศสผู้พิพากษาที่เป็นผู้แถลงคดีมีความสำคัญมาก ต้องมีความรู้ทางกฎหมายดี คนที่ผ่านตำแหน่งนี้ไปดำรงตำแหน่งสำคัญในฝรั่งเศสเยอะมาก เพราะถือว่าเป็นคนที่เยี่ยม มีที่ไปเป็นนายกรัฐมนตรีหลายคน" อาจารย์อักขราทรบอกว่า คำแถลงของผู้แถลงคดีนี้จะว่าไม่มีความหมายก็ไม่ใช่ "มีน้ำหนักมากทีเดียว เพราะว่าแถลงต่อหน้าที่ประชุมของตุลาการ ต่อคู่กรณี เพราะฉะนั้นเขาจะรู้วิธีมองปัญหา ข้อเท็จจริงครบไหม ตั้งประเด็นกฎหมายถูกไหม มันก็จะเป็นการตรวจสอบกัน และก็มีคนนอกมาตรวจอีก เพราะฉะนั้นคนนี้ต้องทำงานให้มากที่สุด แต่อาจจะมีความเห็นทางกฎหมายที่ผิดก็ได้ แต่ต้องสุจริต บนพื้นฐานไม่มีอคติ ก็ต้องยอมเขา เพราะไม่แน่บางครั้งองค์คณะอาจจะเห็นด้วยก็ได้ ในที่สุดองค์คณะอาจจะกลับใจ หรือบางครั้งผู้แถลงคดีอาจจะผิด ไม่ตรงกับองค์คณะ แต่เวลานานๆ ไป มันจะปรากฏทางวิชาการเองว่าอันนี้น่าจะถูก" "ระบบอุทธรณ์เราก็มี เรามี 2 ชั้นไม่มี 3 ชั้น แต่มีการตรวจสอบกันด้วยระบบในการตัดสินคดี เป็นการเช็กการใช้อำนาจอย่างเป็นระบบ อันนี้ฝรั่งมันคิดโดยมีเหตุผลของมันอยู่ในตัว แต่บางทีเราไม่ได้ศึกษาโดยละเอียด คิดว่าคนของเราไม่พร้อม เลยรับไม่ได้ คนของเราไปลอกมาโดยที่ไม่รู้เบื้องหน้าเบื้องหลัง อย่างนี้มีปัญหา" ขอบเขตอำนาจ เราถามว่าคดีอย่าง กฟผ. ซึ่งเป็นนโยบายของรัฐบาลในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ศาลปกครองมีกรอบอย่างไรว่าเข้าไปวินิจฉัยได้แค่ไหน อาจารย์อักขราทรออกตัวว่าไม่ขอพูดเฉพาะคดีเพราะไม่ได้เข้าไปเกี่ยวข้อง แต่จะอธิบายในหลักการ "ในระบบนิติรัฐ ซึ่งทุกคนอยู่ใต้กฎหมายนั้น หมายความว่าใครที่จะใช้อำนาจกระทำอะไรกับประชาชนหรือกับเอกชนนั้น จะต้องมีฐานอำนาจก่อน เพราะฉะนั้นพระราชบัญญัติต่างๆ ที่ออกมาจากสภา หลายคนนึกว่าอันนั้นคือหลักกฎหมายปกครอง ความจริงไม่ใช่" "คงจะจำคำกล่าวได้ใช่ไหม ที่คนพูดว่าเฮ้ยกฎหมายไม่ห้ามโว้ย-เราอยากทำอะไรก็ทำได้สิ เพราะกฎหมายไม่ห้ามนี่ ทันทีที่พูดจบอีกคนบอกเฮ้ย ถ้ากฎหมายไม่อนุญาตคุณจะทำได้ยังไง ถามว่าใครผิดใครถูก ผมเคยออกข้อสอบตุลาการนะ ตกกันระเนระนาด ถามว่ามันขัดแย้งกันหรือเปล่า มันก็เหมือนสุภาษิตช้าๆ ได้พร้าเล่มงามกับน้ำขึ้นให้รีบตัก มันใช้ได้ทั้ง 2 อัน แต่โดยสถานการณ์ที่ต่างกัน" "ในระบบกฎหมายแพ่งที่คนเท่ากัน เขาจะมีกรอบเขียนไว้ว่าการแสดงเจตนาคุณต้องดี ต้องไม่มีเจตนาทุจริต ต้องไม่มีวัตถุประสงค์ที่ขัดต่อกฎหมายต่อความสงบเรียบร้อย ต่อศีลธรรม ถ้าการแสดงเจตนาภายในกรอบนี้คุณทำอะไรก็ได้ เพราะฉะนั้นในระบบของกฎหมายแพ่ง ภายในกรอบของกฎหมายเขียนว่าคุณทำอะไรก็ได้ ถ้ากฎหมายไม่ห้าม" "แต่ว่าในทางกฎหมายมหาชน ซึ่งคุณจะต้องมีคำสั่งหรือทำอะไรต่อประชาชน จะต้องมีอำนาจ กฎหมายต้องให้อำนาจ กฎหมายที่ให้อำนาจคือพระราชบัญญัติต่างๆ นี่คือหลักกฎหมายมหาชน หลักกฎหมายปกครอง เพราะฉะนั้นจะเป็นรัฐ เป็นหน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่รัฐ ถ้าทำอะไรที่มีผลต่อประชาชนต้องมีฐานอำนาจคือกฎหมาย ถ้าทำไม่ถูกต้อง มันก็เป็นคดีปกครอง ก็มาสู่ศาล ผลก็คือศาลก็จะตรวจสอบว่าการใช้อำนาจนั้นเป็นไปตามกฎหมายหรือเปล่า คำว่าชอบด้วยกฎหมายก็คือ เฮ้ย-คุณมีอำนาจหรือเปล่า อำนาจมีแค่นี้แล้วใช้เกินหรือเปล่า ใช้กฎหมายสอดคล้องกับวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือเปล่า ดุลยพินิจคุณสุจริตหรือเปล่า นี่คือความชอบด้วยกฎหมายที่เขาจะตรวจ" "เพราะฉะนั้นหน้าที่ของศาลปกครอง คือการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองว่าเป็นไปตามกฎหมายหรือเปล่า ปัญหาคือการตรวจสอบของศาลมันตรวจสอบการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ ถามว่าปกติก็ตรวจสอบได้ไม่ใช่เหรอ แต่มันก็มีข้อยกเว้นถ้าหากเป็นเรื่องของนโยบายของรัฐ ถามว่านโยบายรัฐบาลคืออะไร ง่ายๆ ตามตำราคือสิ่งซึ่งต้องรับผิดชอบต่อสภา หรือการใช้ดุลยพินิจที่เป็นดุลยพินิจแท้ๆ สมมติสอบกันมาผ่านมา 3 คน 5 คน ให้คะแนนแล้วเท่าๆ กัน แต่ผู้ที่มีอำนาจจะชี้บอกเอาคนนี้ เหมาะสมกว่า อย่างนี้เป็นดุลยพินิจแท้ๆ ของผู้มีอำนาจ เราไปแทรกแซงเขาไม่ได้ แต่ถ้าการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐนั้นไม่ได้ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด แล้วบอกว่านี่คือดุลยพินิจของเรา เราจะทำยังไงก็ได้ นี่คือสิ่งที่ศาลสามารถเข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจที่ไม่เป็นตามกฎเกณฑ์กติกาที่วางไว้" อย่างแปรรูปรัฐวิสาหกิจเราอ้างว่าประชาชนเดือดร้อน ไม่ได้ใช่ไหม "คดีปกครองอยู่ที่เขาอ้างว่าการกระทำนั้นไม่เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด หรือการใช้อำนาจนั้นไม่เป็นไปตามกฎหมาย" "การกระทำหรือคำสั่งของหน่วยงานอะไรก็แล้วแต่ ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 ของเรา ไม่มีอำนาจ นอกเหนืออำนาจ เกินอำนาจ ไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่เขียน อันนี้อยู่แล้ว การใช้ดุลยพินิจที่ไม่ชอบ-มันกว้างพอสมควร แต่เราจะไม่เข้าไปยุ่งกับนโยบายของรัฐบาลที่เขามีหน้าที่รับผิดชอบต่อสภา หรือกรณีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่รัฐบาลเขาจะต้องทำ" การใช้ดุลยพินิจอย่างย้ายข้าราชการ ถ้าเป็นตามหลักเกณฑ์เกี่ยวข้องไม่ได้ "ถ้าเขาเลือกตามที่กฎเกณฑ์วางไว้ มันผ่านมาเหมือนกัน ความเหมาะสมที่เป็นไปตามคุณสมบัติก็โอเค เป็นดุลยพินิจของเขา แต่ถ้า 5 คนนี้มันผิดเกณฑ์มา ก็ไม่ได้ หรือคุณไม่ให้โอกาสเขา เขาผ่านเกณฑ์มาแล้ว แต่ไปเพิกเฉยเขา ก็ไม่ได้ มันอธิบายยากสักหน่อย มันต้อง case by case" มาที่คดีเพิกถอนมติกรรมการสรรหา กสช. สมาชิกวุฒิสภาบางท่านเห็นว่าการสรรหาเป็นอำนาจวุฒิสภา ศาลปกครองไม่ควรมีอำนาจเข้าไปเกี่ยวข้อง ไม่เช่นนั้นก็เหมือนศาลรัฐธรรมนูญไปเกี่ยวข้องเรื่องการสรรหาผู้ว่าฯ สตง. เพียงแต่ศาลปกครองตัดสินเรื่องนี้แล้วกระแสสังคมสนับสนุน "เราไม่ทำงานตามกระแสสังคม เราไม่ทำงานตามภาพ เราทำงานตามกฎหมาย ได้อ่านบทความของ อ.อมร หรือเปล่า very basic ของวิชากฎหมายปกครอง คดีคุณหญิงจารุวรรณ ใครออกคำสั่ง เมื่อออกไปแล้วใครออกคำสั่งคำสั่งนั้นจะถูกเพิกถอนได้ด้วย 2 เหตุ คือหนึ่งผู้ออกคำสั่งนั้นเอง เขาเปลี่ยนแปลงคำสั่งเขา กับสอง มีองค์กรที่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเพิกถอนคำสั่งนั้น นี่ที่ อ.อมรพูดนะ เพราะฉะนั้นเมื่อผู้ออกคำสั่งไม่เพิกถอนคำสั่ง ก็มีอีกอันหนึ่งก็คือองค์กรที่ทำหน้าที่ในการเพิกถอนคำสั่ง โดยมีอำนาจตามกฎหมาย ถึงจะเพิกถอนได้ แต่ว่ากรณีนั้นผู้มีอำนาจในการเพิกถอนคำสั่งที่ใช้อำนาจในการเป็นตุลาการ ไม่ได้เพิกถอนคำสั่งนั้น มันก็เลยมีปัญหา ไม่ได้บอกว่าเขาไม่มีอำนาจที่จะเพิกถอนคำสั่งนั้น เพราะผู้ที่จะมีสิทธิเพิกถอนได้คือผู้ออกคำสั่งนั้นกับองค์กรที่มีอำนาจตามกฎหมายคือศาล ทีนี้ศาลไม่ได้ฟันลงไป" กระบวนการสรรหาองค์รทุกอย่างศาลจะเข้าไปเกี่ยวข้องได้หมดเลยหรือ "ก็กระบวนการสรรหากับคนที่แต่งตั้งคือใครล่ะ วุฒิสภาให้ความเห็นชอบ แล้วใครแต่งตั้ง คำสั่งในทางปกครองมีอยู่ คนแต่งตั้งกับคนที่มีอำนาจตามกฎหมายถึงจะเพิกถอนได้ ซึ่งอาจจะเพิกถอนโดยคนตั้งหรือองค์กรนั้น" แต่วุฒิสภาก็เป็นองค์กรที่เลือกศาล "ใครเลือกใครมันเป็นกลไกที่ยึดโยงเพื่อให้เกิดความชอบธรรม แต่ไม่มีอำนาจเด็ดขาด โยงกันเพื่อให้เกิดการดุลและคานกัน แต่ไม่มีใครเหนือใคร ถ้าพูดถึงคนจะ question ก็คือว่าขณะนี้องค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยมีอะไรบ้าง เท่านั้นเอง" ถ้าวุฒิสภาตั้งกรรมการสรรหาเอง ไม่ใช่สำนักนายกฯ ศาลปกครองมีสิทธิ์เข้าไปสั่งไหม "ตอบไม่ได้เพราะยังไม่เกิด ในระดับอย่างพวกเราจะอธิบายได้ต่อเมื่อเป็นอาจารย์มหาวิทยาลัย เพราะมีหน้าที่โดยตรง แต่พอเราอยู่ในหน้าที่อย่างนี้เราพูดไม่ได้ จะไปว่าใครถูกใครผิดไม่ได้ แต่ถ้าเราต้องชี้เราก็ต้องชี้ และเมื่อชี้ยังไงก็เป็นความรับผิดชอบขององค์กร ถูกหรือผิดก็วิจารณ์กันได้" ส.ว.บางท่านวิจารณ์ว่าทำไมศาลปกครองไม่ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว ปล่อยให้เขาเลือก กสช.จนค้างเติ่ง "ผมไม่รู้ข้อเท็จจริงลึกๆ นะ ได้หรือไม่ได้ บางทีสั่งไปโดยเขาไม่ขอ อะไรอย่างนี้เราไม่รู้รายละเอียด แต่มันต้องมีคำตอบของมัน ความเห็นทางกฎหมายมีหลากหลาย วันนี้คนนี้ถูก อาจจะไม่ถูกในวันต่อไปก็ได้ สำคัญคือความสุจริต สองหลักกฎหมายต้องสมเหตุสมผล เราไม่สามารถที่ตัดสินไปแล้ว มีคนท้วงมาแล้วเราเรียกมาแถลงข่าวใหม่ หรือชี้แจงเพิ่มเติม เราทำไม่ได้ หลักของศาลสำคัญที่สุดทั่วโลกก็คือเมื่อมีคดีเกิดขึ้นแล้วท่านต้องตัดสิน ท่านต้องตัดสินให้หมดจด เหตุผลต้องครบถ้วน ส่วนจะถูกหรือผิดนั่นก็คนอื่นวิจารณ์ แต่ว่าต้องสมบูรณ์ ไม่ใช่ว่าต้องมานั่งอธิบายใหม่ นี่คือหลักของศาล ไม่มีโอกาส ดีหรือไม่ดีต้องจบ เพราะฉะนั้นไม่ใช่ว่าเราจะต้องถูกเสมอไปเมื่อเป็นศาล แต่เราคิดว่าเราทำด้วยความถูกต้องสุจริต ผู้ที่วิจารณ์ก็วิจารณ์ไป โดยปกติแล้วศาลทั่วโลกผู้ที่ทำหน้าที่วิจารณ์ได้ดีที่สุดคืออาจารย์มหาวิทยาลัย ในระบบของอังกฤษ อเมริกา คนที่มีอิทธิพลต่อวงการนักกฎหมายมากคือคนที่ตัดสินคดีสำคัญๆ แต่ในยุโรปไม่ใช่ ผู้พิพากษามีหน้าที่ตัดสินให้เป็นไปตามกฎหมาย คนที่มีชื่อเสียงในยุโรปคือ professor ในมหาวิทยาลัย เพราะคนนี้จะเป็นคนที่วิจารณ์ให้เห็น เฮ้ยคุณคิดอย่างนั้นมันไม่ถูกหลัก ทำอย่างนี้จะเกิดผลอย่างนี้ นี่คือความแตกต่างระหว่าง 2 ค่ายในทางกฎหมาย" แต่ของเราไม่ค่อยมีคนกล้าวิจารณ์คำตัดสิน "ก็มีนะ แต่ว่าสมัยนี้มันอาจจะน้อย สมัยก่อนรู้จัก อ.หยุด แสงอุทัยไหม คือคนที่จะวิจารณ์ได้มาตรฐานต้องไม่ธรรมดา คนที่จะตำหนิคน วิจารณ์คน มันต้องระดับเหนือ ถ้าเท่าๆ กันวิจารณ์กันไม่ค่อยมีผลอะไร" เพราะมีความผิดฐานละเมิดอำนาจศาลค้ำอยู่ด้วย "นี่ก็คือปัญหา สื่อมวลชนมักเข้าใจตามที่มีคนบอกว่า ศาลธรรมนูญ ศาลปกครอง กกต. เป็นองค์กรอิสระ ทั้งๆ ที่ไม่ใช่ สิ่งที่เราจะอธิบายก็คือในอำนาจอธิปไตยในมาตรา 3 ใช้ได้ 3 ทางโดย 3 องค์กรเท่านั้นคือรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และก็ศาล สภาก็แล้วแต่บางยุคก็สภาเดียวบางยุค 2 สภา ถ้ารัฐบาลมีคนเดียวคือนายกรัฐมนตรี แต่ศาลในอดีตมีแต่ศาลฎีกา ศาลยุติธรรม เพราะฉะนั้นก็เป็นประมุขของฝ่ายตุลาการ แต่ ณ วันนี้มีระบบศาลคู่ ไม่ใช่ประมุขเพียงคนเดียว แต่มี 2 และยังมีศาลรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นขณะนี้มี 3" "เรื่องละเมิดอำนาจศาล ในระบบศาลคู่ ศาลยุติธรรมและศาลปกครองเ