องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ปัญหาการถ่ายโอนการศึกษา สู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การถ่ายโอนการศึกษาสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำลังมีปัญหาเพราะถูกต่อต้านจากครูทั่วประเทศ เรื่องนี้มีความเป็นมาอย่างไร ดร.วรัยพร แสงนภาบวร หัวหน้าโครงการวิจัยการกระจายอำนาจทางการศึกษา สกศ. เขียนไว้ในวารสาร "การศึกษาไทย" ฉ.ตุลาคม 2548 ดังนี้

ตามที่พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 รวมทั้งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542  ได้กำหนดให้กระทรวงศึกษาธิการกระจายอำนาจจัดการศึกษาไปยังเขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น  

กระทรวงศึกษาธิการ ได้ดำเนินการตามกฎหมายดังกล่าว โดยจัดทำกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินความพร้อมในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม  2547 แต่ปรากฏว่าเกณฑ์นี้ได้รับการต่อต้านจากครูสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานจำนวนมาก ทำให้กระทรวงศึกษาธิการต้องนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา โดยคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 14 ธันวาคม  2547 ได้มีมติให้ชะลอการถ่ายโอนโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการไว้ก่อน   ต่อมา รมช.ศึกษาธิการ ดร.รุ่ง แก้วแดง ในฐานะประธานกรรมการกำหนดแนวทาง เกี่ยวกับการถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น    ได้มอบหมายให้สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาดำเนินการวิจัย เกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการศึกษาของประเทศต่างๆ เพื่อศึกษาองค์ความรู้จากหลักการและรูปแบบการกระจายอำนาจที่จะสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับประเทศไทยได้ และเพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องแก่ทุกฝ่าย ซึ่งจะช่วยให้การกระจายอำนาจครั้งนี้ ตั้งอยู่บนฐานของหลักการและเหตุผล มีความยั่งยืนและเกิดประโยชน์ต่อการศึกษาของชาติเป็นสำคัญ

 การดำเนินงาน

สำนักนโยบายและแผนการศึกษาสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา จึงดำเนินโครงการ "วิจัยการกระจายอำนาจทางการศึกษา" เพื่อศึกษารูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่น และสถานศึกษาในการกระจายอำนาจด้านวิชาการ ด้านงบประมาณและด้านการบริหารงานบุคคลของ 8 ประเทศ ได้แก่ ฝรั่งเศส อังกฤษ สหรัฐอเมริกา มาเลเซีย สาธารณรัฐเกาหลี ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ รวมทั้งได้มีการสังเคราะห์งานวิจัยดังกล่าว   เพื่อเสนอนโยบาย เกี่ยวกับรูปแบบการกระจายอำนาจทางการศึกษาที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย

การดำเนินการครั้งนี้ได้รับความร่วมมือจากนักวิจัยผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านการกระจายอำนาจทางการศึกษาของประเทศต่างๆ จากหลายหน่วยงานและสถาบัน ใช้เวลาประมาณ 4 เดือนตั้งแต่พ.ค.ถึง ส.ค. 2548 มีการประชุมเสวนางานวิจัย รวม 4 ครั้ง ณ สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาและมีการประชุมสัมมนาเพื่อระดมความคิดเห็นอีก 1 ครั้ง ระหว่างวันที่ 24-25 ส.ค. ณ บางกอกกอล์ฟ              สปา รีสอร์ท จ.ปทุมธานี ซึ่งในการสัมมนาดังกล่าวได้รับเกียรติจาก ดร.สมบูรณ์ สุขสำราญ,         ดร.สุวัฒน์ เงินฉ่ำ, รศ.วุฒิสาร ตันไชย  และนายแพทย์ชาญชัย  ศิลปอวยชัย ในการวิพากษ์งานวิจัย และมีผู้แทนจากหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมรับฟังการนำเสนอผลการวิจัย รวมทั้งร่วมประชุมกลุ่มย่อย เพื่อให้ข้อคิดเห็นที่เป็นประโยชน์สำหรับการนำงานวิจัยไปประยุกต์ใช้

ผลการวิจัย

การวิจัยดังกล่าวมีข้อค้นพบสำคัญๆ ที่สรุปได้ดังนี้

การบริหารระดับกระทรวง การวิจัย พบว่าทั้ง 8 ประเทศมีกระทรวงศึกษาฯ ซึ่งแต่ละประเทศใช้ชื่อ  Ministry of Education (แต่ก็อาจจะรวมภารกิจด้านอื่นๆ ด้วย เช่น วิทยาศาสตร์ วัฒนธรรม กีฬา การทำงาน เป็นต้น) เพียงกระทรวงเดียวที่เป็นกระทรวงหลักในการจัดการศึกษาของชาติโดยมีบทบาทในการกำหนดนโยบาย ควบคุมคุณภาพและมาตรฐาน ติดตามประเมินผล และสนับสนุนทรัพยากรเพื่อการศึกษา  การบริหารระดับท้องถิ่น ประเทศที่มีรูปแบบการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างชัดเจน ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐเกาหลี และญี่ปุ่น และในการบริหารการศึกษาระดับท้องถิ่นของประเทศเหล่านี้ มีคณะกรรมการการศึกษา (Board of Education) ซึ่งประกอบด้วย ผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจเรื่องการศึกษา สามารถอุทิศเวลาได้อย่างเต็มที่และเป็นที่ยอมรับนับถือของสังคมเป็นองค์คณะบุคคลที่มีอำนาจสูงสุดในการตัดสินใจโดยมีกฏหมายรองรับให้คณะกรรมการการศึกษาดังกล่าวมีความเป็นอิสระ (Autonomy) ในการบริหารทั้งด้านงบประมาณวิชาการ และการบริหารงานบุคคล เป็นอิสระจากฝ่ายปกครองและปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองนอกจากนี้ คณะกรรมการการศึกษาดังกล่าวยังมีแหล่งรายได้ เพื่อจัดการศึกษาที่แน่นอนอีกด้วย การบริหารระดับสถานศึกษา ประเทศที่มีการกระจายอำนาจสู่สถานศึกษาโดยตรงเพื่อให้โรงเรียนมีอิสระในการบริหารตนเอง (Self-Managing School) ได้แก่ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ โดยมีคณะกรรมการสถานศึกษา (School Council) เป็นองค์คณะบุคคลที่มีอำนาจในการตัดสินใจสูงสุดและแม้แต่ประเทศอังกฤษ ซึ่งเคยกระจายอำนาจสู่องค์กรบริหารการศึกษาท้องถิ่น (Local Education Authority-LEA) ก็ได้เปลี่ยนเป็นกระจายอำนาจจากกระทรวงสู่สถานศึกษาโดยตรงไม่ต้องผ่านท้องถิ่น โดยมีคณะกรรมการสถานศึกษา (Board of Governors) เป็นองค์คณะบุคคลผู้ทำหน้าที่บริหารและจัดการศึกษา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศสหรัฐอเมริกาก็เน้นการกระจายอำนาจสู่สถานศึกษา ให้บริหารโดยโรงเรียนเป็นฐาน (School-Based Management) ตลอดจนส่งเสริมให้โรงเรียนมีอิสระมากขึ้น ในรูปแบบโรงเรียนในกำกับ (Charter School) ส่วนประเทศมาเลเซียและฝรั่งเศสมีการกระจายอำนาจน้อยกว่าประเทศอื่นๆ แต่ก็ให้อิสระแก่สถานศึกษามากขึ้นเช่นกัน

การกระจายอำนาจและความรับผิดชอบด้านการศึกษา

งานวิจัยพบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศต่างๆ สามารถร่วมรับผิดชอบภารกิจในการจัดการศึกษาได้ทุกรูปแบบ ทั้งในระบบโรงเรียนและนอกระบบโรงเรียน เพื่อส่งเสริมให้แต่ละท้องถิ่นมีการจัดการศึกษาตลอดชีวิตอย่างทั่วถึงแม้แต่ประเทศมาเลเซียที่ยังค่อนข้างรวมอำนาจก็มีกำหนดให้มี Mini Ministry ในแต่ละรัฐที่มีอำนาจเช่นเดียวกับส่วนกลาง  นอกจากนี้ บางประเทศ เช่น ญี่ปุ่น ยังมีการแบ่งภารกิจอย่างชัดเจนตามระดับขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกำหนดให้เทศบาลจัดการศึกษาภาคบังคับและองค์การบริหารส่วนจังหวัดรับผิดชอบการจัดการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและการศึกษาพิเศษ เป็นต้น

การกระจายอำนาจด้านงบประมาณ

สำหรับเรื่องการกระจายอำนาจด้านงบประมาณ พบว่า ประเทศที่กระจายอำนาจสู่สถานศึกษาโดยตรง เช่น ออสเตรเลีย จะจัดสรรงบประมาณร้อยละ 94 เป็นเงินอุดหนุนให้สถานศึกษามีอิสระในการบริหารอย่างเต็มที่บางประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา กำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นจัดสรรงบประมาณ เพื่อการศึกษาเองทั้งหมด ด้วยงบประมาณที่ได้จากภาษีโรงเรือนและที่ดินของท้องถิ่น (Property Tax) บางประเทศก็กำหนดให้รัฐบาลกลางร่วมรับผิดชอบค่าใช้จ่ายทางการศึกษาด้วย เช่น ญี่ปุ่น              นอกจากนี้ งานวิจัยยังพบว่าหลายประเทศ เช่น อังกฤษ และญี่ปุ่น มีกลไกการจัดสรรงบประมาณโดยคำนึงถึงความเป็นธรรม (Fair Funding) พิจารณาความต้องการและความจำเป็นของผู้เรียนสภาพบริบทของโรงเรียน ฯลฯ ทำให้ผู้เรียนทุกคนไม่ว่าจะเป็นผู้เรียนประเภทใด หรืออยู่ส่วนไหนของประเทศก็มีสิทธิได้รับการศึกษาที่มีคุณภาพใกล้เคียงกัน

กระจายอำนาจด้านการบริหารงานบุคคล

ส่วนการกระจายอำนาจด้านการบริหารงานบุคคลนั้น ประเทศที่มีการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น สหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นกำหนดให้ครูเป็นบุคลากรสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  แต่ถึงแม้ครูจะสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ตาม อำนาจเต็มในการบริหารงานบุคคล ตั้งแต่การสรรหา แต่งตั้ง การพัฒนาวิชาชีพ การออกใบอนุญาตประกอบวิชาชีพ การจ่ายค่าตอบแทน และการพิจารณาความดีความชอบก็เป็นของคณะกรรมการการศึกษา ไม่ใช่อำนาจของฝ่ายปกครอง คณะกรรมการการศึกษาจัดให้มีระบบการพัฒนาครูอย่างเข้มข้น เพื่อให้ครูได้รับความรู้ใหม่ๆตลอดเวลา รวมทั้งมีระบบการดูแลให้ครูได้รับเงินเดือน ค่าตอบแทน และสวัสดิการต่างๆ ที่เหมาะสมกับศักดิ์ศรีความเป็นวิชาชีพชั้นสูง

ส่วนประเทศที่กระจายอำนาจสู่สถานศึกษาโดยโรงเรียนเป็นฐาน     (School-Based Management) กำหนดให้คณะกรรมการสถานศึกษามีอิสระในการสรรหาและแต่งตั้งผู้บริหารสถานศึกษาได้เอง และผู้บริหารสถานศึกษาร่วมกับกรรมการสถานศึกษาดำเนินการคัดเลือกครู รวมทั้งบริหารงานบุคคลทั้งระบบได้เองโดยอิสระ

การกระจายอำนาจด้านวิชาการและหลักสูตร

ทุกประเทศมีการส่งเสริมการศึกษาตลอดชีวิต เพื่อสร้างสังคมแห่งการเรียนรู้ มีการปฏิรูปหลักสูตรและกระบวนการเรียนรู้ที่เน้นผู้เรียนเป็นสำคัญ ประเทศนิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น และอังกฤษ มีการกำหนดหลักสูตรแห่งชาติ    เพื่อควบคุมคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของประเทศในภาพรวม           แต่ทุกประเทศก็มีทิศทางการกระจายอำนาจที่ให้อิสระแก่สถานศึกษาในการปรับรูปแบบการเรียนการสอนและเนื้อหาให้สอดคล้องกับความต้องการของผู้เรียน และมีการประเมินผลสัมฤทธิ์เพื่อควบคุมคุณภาพและมาตรฐานทั้งในรูปแบบการประเมินภายในและการประเมินภายนอก

 หลักการในการกระจายอำนาจทางการศึกษา

จากการสังเคราะห์งานศึกษาวิจัยดังกล่าวพบว่า การกระจายอำนาจทางการศึกษาของทุกประเทศยึดหลักการสำคัญๆ ของการกระจายอำนาจ ได้แก่ หลักการมีส่วนร่วม หลักความเป็นประชาธิปไตย หลักความเป็นกลางทางการเมือง หลักความเป็นมืออาชีพ หลักคุณประโยชน์สูงสุดของผู้เรียนเป็นที่ตั้ง

การนำผลวิจัยมาปรับใช้สำหรับประเทศไทย

สำหรับประเทศไทย การเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาร่วมจัดการศึกษานั้นเป็นเจตนารมณ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายแล้ว จึงเป็นเรื่องดีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเข้ามาช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐในการจัดการศึกษา เพื่อร่วมกันพัฒนาคนไทยให้มีคุณภาพโดยทั่วถึงและสามารถแข่งขันในสังคมโลกได้  อย่างไรก็ตาม ปัญหาความขัดแย้งและการต่อต้านการถ่ายโอนที่เกิดขึ้นก็เป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายควรรับฟังและพิจารณากันด้วยหลักการและเหตุผลเพื่อช่วยกันป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาอย่างเดิมกับการศึกษาของชาติอีก   โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การศึกษาเป็นการสร้างคน

จึงเป็นภารกิจที่มีความสำคัญยิ่ง ประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายล้วนให้ความสำคัญกับการศึกษามากเป็นอันดับหนึ่ง  ดังนั้น สิ่งสำคัญที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องสร้างความเชื่อมั่นให้กับสังคมก็คือ ความรู้ความเข้าใจด้านการศึกษาและการให้ความสำคัญกับการศึกษา  รวมทั้งต้องมีระบบการบริหารการศึกษาที่ได้มาตรฐานไม่ว่าจะเป็นเรื่องวิชาการ เรื่องงบประมาณ และเรื่องการบริหารงานบุคคล

การถ่ายโอนอำนาจ (Devolution) ถือเป็นการกระจายอำนาจในระดับมากที่สุด ต่างจากการมอบอำนาจหรือการแบ่งอำนาจที่ยังรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ส่วนกลาง    แต่การกระจายอำนาจตามหลักการที่แท้จริงจะเป็นกระจายอำนาจไปสู่ประชาชน ไม่ใช่มอบอำนาจให้กับข้าราชการหรือผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคนใดคนหนึ่ง

          ข่าวสด   ฉบับวันที่  14  พฤศจิกายน   2548