องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ปัญหาการถ่ายโอนการศึกษา สู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การถ่ายโอนการศึกษาสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำลังมีปัญหาเพราะถูกต่อต้านจากครูทั่วประเทศเรื่องนี้มีความเป็นมาอย่างไร ดร.วรัยพร แสงนภาบวรหัวหน้าโครงการวิจัยการกระจายอำนาจทางการศึกษา สกศ. เขียนไว้ในวารสาร "การศึกษาไทย"ฉ.ตุลาคม 2548ดังนี้

ตามที่พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542และที่แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่ 2)พ.ศ. 2545รวมทั้งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2542  ได้กำหนดให้กระทรวงศึกษาธิการกระจายอำนาจจัดการศึกษาไปยังเขตพื้นที่การศึกษาสถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น  

กระทรวงศึกษาธิการได้ดำเนินการตามกฎหมายดังกล่าวโดยจัดทำกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินความพร้อมในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 1ตุลาคม  2547แต่ปรากฏว่าเกณฑ์นี้ได้รับการต่อต้านจากครูสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานจำนวนมากทำให้กระทรวงศึกษาธิการต้องนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาโดยคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 14ธันวาคม  2547ได้มีมติให้ชะลอการถ่ายโอนโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการไว้ก่อน   ต่อมา รมช.ศึกษาธิการดร.รุ่ง แก้วแดง ในฐานะประธานกรรมการกำหนดแนวทางเกี่ยวกับการถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น    ได้มอบหมายให้สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาดำเนินการวิจัยเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการศึกษาของประเทศต่างๆเพื่อศึกษาองค์ความรู้จากหลักการและรูปแบบการกระจายอำนาจที่จะสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับประเทศไทยได้และเพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องแก่ทุกฝ่ายซึ่งจะช่วยให้การกระจายอำนาจครั้งนี้ ตั้งอยู่บนฐานของหลักการและเหตุผลมีความยั่งยืนและเกิดประโยชน์ต่อการศึกษาของชาติเป็นสำคัญ

 การดำเนินงาน

สำนักนโยบายและแผนการศึกษาสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา จึงดำเนินโครงการ "วิจัยการกระจายอำนาจทางการศึกษา"เพื่อศึกษารูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่นและสถานศึกษาในการกระจายอำนาจด้านวิชาการ ด้านงบประมาณและด้านการบริหารงานบุคคลของ8ประเทศ ได้แก่ ฝรั่งเศส อังกฤษ สหรัฐอเมริกา มาเลเซีย สาธารณรัฐเกาหลี ญี่ปุ่นออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ รวมทั้งได้มีการสังเคราะห์งานวิจัยดังกล่าว   เพื่อเสนอนโยบายเกี่ยวกับรูปแบบการกระจายอำนาจทางการศึกษาที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย

การดำเนินการครั้งนี้ได้รับความร่วมมือจากนักวิจัยผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านการกระจายอำนาจทางการศึกษาของประเทศต่างๆจากหลายหน่วยงานและสถาบัน ใช้เวลาประมาณ 4เดือนตั้งแต่พ.ค.ถึง ส.ค. 2548มีการประชุมเสวนางานวิจัย รวม 4ครั้ง ณสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาและมีการประชุมสัมมนาเพื่อระดมความคิดเห็นอีก 1ครั้งระหว่างวันที่ 24-25ส.ค. ณ บางกอกกอล์ฟ              สปา รีสอร์ท จ.ปทุมธานีซึ่งในการสัมมนาดังกล่าวได้รับเกียรติจาก ดร.สมบูรณ์ สุขสำราญ,         ดร.สุวัฒน์ เงินฉ่ำ, รศ.วุฒิสาร ตันไชย  และนายแพทย์ชาญชัย  ศิลปอวยชัย ในการวิพากษ์งานวิจัยและมีผู้แทนจากหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมรับฟังการนำเสนอผลการวิจัยรวมทั้งร่วมประชุมกลุ่มย่อยเพื่อให้ข้อคิดเห็นที่เป็นประโยชน์สำหรับการนำงานวิจัยไปประยุกต์ใช้

ผลการวิจัย

การวิจัยดังกล่าวมีข้อค้นพบสำคัญๆ ที่สรุปได้ดังนี้

การบริหารระดับกระทรวงการวิจัย พบว่าทั้ง 8ประเทศมีกระทรวงศึกษาฯ ซึ่งแต่ละประเทศใช้ชื่อ  Ministry of Education(แต่ก็อาจจะรวมภารกิจด้านอื่นๆ ด้วย เช่น วิทยาศาสตร์ วัฒนธรรม กีฬาการทำงาน เป็นต้น)เพียงกระทรวงเดียวที่เป็นกระทรวงหลักในการจัดการศึกษาของชาติโดยมีบทบาทในการกำหนดนโยบายควบคุมคุณภาพและมาตรฐาน ติดตามประเมินผลและสนับสนุนทรัพยากรเพื่อการศึกษา  การบริหารระดับท้องถิ่นประเทศที่มีรูปแบบการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างชัดเจนได้แก่ สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐเกาหลี และญี่ปุ่น และในการบริหารการศึกษาระดับท้องถิ่นของประเทศเหล่านี้ มีคณะกรรมการการศึกษา(Board of Education)ซึ่งประกอบด้วย ผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจเรื่องการศึกษาสามารถอุทิศเวลาได้อย่างเต็มที่และเป็นที่ยอมรับนับถือของสังคมเป็นองค์คณะบุคคลที่มีอำนาจสูงสุดในการตัดสินใจโดยมีกฏหมายรองรับให้คณะกรรมการการศึกษาดังกล่าวมีความเป็นอิสระ(Autonomy)ในการบริหารทั้งด้านงบประมาณวิชาการ และการบริหารงานบุคคลเป็นอิสระจากฝ่ายปกครองและปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองนอกจากนี้คณะกรรมการการศึกษาดังกล่าวยังมีแหล่งรายได้ เพื่อจัดการศึกษาที่แน่นอนอีกด้วยการบริหารระดับสถานศึกษาประเทศที่มีการกระจายอำนาจสู่สถานศึกษาโดยตรงเพื่อให้โรงเรียนมีอิสระในการบริหารตนเอง(Self-Managing School)ได้แก่ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ โดยมีคณะกรรมการสถานศึกษา(School Council)เป็นองค์คณะบุคคลที่มีอำนาจในการตัดสินใจสูงสุดและแม้แต่ประเทศอังกฤษซึ่งเคยกระจายอำนาจสู่องค์กรบริหารการศึกษาท้องถิ่น (Local Education Authority-LEA)ก็ได้เปลี่ยนเป็นกระจายอำนาจจากกระทรวงสู่สถานศึกษาโดยตรงไม่ต้องผ่านท้องถิ่นโดยมีคณะกรรมการสถานศึกษา (Board of Governors)เป็นองค์คณะบุคคลผู้ทำหน้าที่บริหารและจัดการศึกษา โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศสหรัฐอเมริกาก็เน้นการกระจายอำนาจสู่สถานศึกษา ให้บริหารโดยโรงเรียนเป็นฐาน(School-Based Management)ตลอดจนส่งเสริมให้โรงเรียนมีอิสระมากขึ้นในรูปแบบโรงเรียนในกำกับ (Charter School)ส่วนประเทศมาเลเซียและฝรั่งเศสมีการกระจายอำนาจน้อยกว่าประเทศอื่นๆแต่ก็ให้อิสระแก่สถานศึกษามากขึ้นเช่นกัน

การกระจายอำนาจและความรับผิดชอบด้านการศึกษา

งานวิจัยพบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศต่างๆสามารถร่วมรับผิดชอบภารกิจในการจัดการศึกษาได้ทุกรูปแบบทั้งในระบบโรงเรียนและนอกระบบโรงเรียนเพื่อส่งเสริมให้แต่ละท้องถิ่นมีการจัดการศึกษาตลอดชีวิตอย่างทั่วถึงแม้แต่ประเทศมาเลเซียที่ยังค่อนข้างรวมอำนาจก็มีกำหนดให้มี Mini Ministryในแต่ละรัฐที่มีอำนาจเช่นเดียวกับส่วนกลาง  นอกจากนี้ บางประเทศเช่น ญี่ปุ่น ยังมีการแบ่งภารกิจอย่างชัดเจนตามระดับขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยกำหนดให้เทศบาลจัดการศึกษาภาคบังคับและองค์การบริหารส่วนจังหวัดรับผิดชอบการจัดการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและการศึกษาพิเศษเป็นต้น

การกระจายอำนาจด้านงบประมาณ

สำหรับเรื่องการกระจายอำนาจด้านงบประมาณ พบว่าประเทศที่กระจายอำนาจสู่สถานศึกษาโดยตรง เช่น ออสเตรเลีย จะจัดสรรงบประมาณร้อยละ 94เป็นเงินอุดหนุนให้สถานศึกษามีอิสระในการบริหารอย่างเต็มที่บางประเทศ เช่นสหรัฐอเมริกา กำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นจัดสรรงบประมาณ เพื่อการศึกษาเองทั้งหมดด้วยงบประมาณที่ได้จากภาษีโรงเรือนและที่ดินของท้องถิ่น (Property Tax)บางประเทศก็กำหนดให้รัฐบาลกลางร่วมรับผิดชอบค่าใช้จ่ายทางการศึกษาด้วย เช่นญี่ปุ่น              นอกจากนี้งานวิจัยยังพบว่าหลายประเทศ เช่น อังกฤษ และญี่ปุ่นมีกลไกการจัดสรรงบประมาณโดยคำนึงถึงความเป็นธรรม (Fair Funding)พิจารณาความต้องการและความจำเป็นของผู้เรียนสภาพบริบทของโรงเรียน ฯลฯทำให้ผู้เรียนทุกคนไม่ว่าจะเป็นผู้เรียนประเภทใดหรืออยู่ส่วนไหนของประเทศก็มีสิทธิได้รับการศึกษาที่มีคุณภาพใกล้เคียงกัน

กระจายอำนาจด้านการบริหารงานบุคคล

ส่วนการกระจายอำนาจด้านการบริหารงานบุคคลนั้นประเทศที่มีการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นกำหนดให้ครูเป็นบุคลากรสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  แต่ถึงแม้ครูจะสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ตามอำนาจเต็มในการบริหารงานบุคคล ตั้งแต่การสรรหา แต่งตั้ง การพัฒนาวิชาชีพการออกใบอนุญาตประกอบวิชาชีพ การจ่ายค่าตอบแทนและการพิจารณาความดีความชอบก็เป็นของคณะกรรมการการศึกษา ไม่ใช่อำนาจของฝ่ายปกครองคณะกรรมการการศึกษาจัดให้มีระบบการพัฒนาครูอย่างเข้มข้นเพื่อให้ครูได้รับความรู้ใหม่ๆตลอดเวลารวมทั้งมีระบบการดูแลให้ครูได้รับเงินเดือน ค่าตอบแทน และสวัสดิการต่างๆที่เหมาะสมกับศักดิ์ศรีความเป็นวิชาชีพชั้นสูง

ส่วนประเทศที่กระจายอำนาจสู่สถานศึกษาโดยโรงเรียนเป็นฐาน     (School-Based Management)กำหนดให้คณะกรรมการสถานศึกษามีอิสระในการสรรหาและแต่งตั้งผู้บริหารสถานศึกษาได้เองและผู้บริหารสถานศึกษาร่วมกับกรรมการสถานศึกษาดำเนินการคัดเลือกครูรวมทั้งบริหารงานบุคคลทั้งระบบได้เองโดยอิสระ

การกระจายอำนาจด้านวิชาการและหลักสูตร

ทุกประเทศมีการส่งเสริมการศึกษาตลอดชีวิต เพื่อสร้างสังคมแห่งการเรียนรู้มีการปฏิรูปหลักสูตรและกระบวนการเรียนรู้ที่เน้นผู้เรียนเป็นสำคัญ ประเทศนิวซีแลนด์ญี่ปุ่น และอังกฤษ มีการกำหนดหลักสูตรแห่งชาติ   เพื่อควบคุมคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของประเทศในภาพรวม           แต่ทุกประเทศก็มีทิศทางการกระจายอำนาจที่ให้อิสระแก่สถานศึกษาในการปรับรูปแบบการเรียนการสอนและเนื้อหาให้สอดคล้องกับความต้องการของผู้เรียนและมีการประเมินผลสัมฤทธิ์เพื่อควบคุมคุณภาพและมาตรฐานทั้งในรูปแบบการประเมินภายในและการประเมินภายนอก

 หลักการในการกระจายอำนาจทางการศึกษา

จากการสังเคราะห์งานศึกษาวิจัยดังกล่าวพบว่าการกระจายอำนาจทางการศึกษาของทุกประเทศยึดหลักการสำคัญๆ ของการกระจายอำนาจ ได้แก่หลักการมีส่วนร่วม หลักความเป็นประชาธิปไตย หลักความเป็นกลางทางการเมืองหลักความเป็นมืออาชีพ หลักคุณประโยชน์สูงสุดของผู้เรียนเป็นที่ตั้ง

การนำผลวิจัยมาปรับใช้สำหรับประเทศไทย

สำหรับประเทศไทยการเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาร่วมจัดการศึกษานั้นเป็นเจตนารมณ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายแล้วจึงเป็นเรื่องดีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเข้ามาช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐในการจัดการศึกษาเพื่อร่วมกันพัฒนาคนไทยให้มีคุณภาพโดยทั่วถึงและสามารถแข่งขันในสังคมโลกได้  อย่างไรก็ตามปัญหาความขัดแย้งและการต่อต้านการถ่ายโอนที่เกิดขึ้นก็เป็นเรื่องที่ทุกฝ่ายควรรับฟังและพิจารณากันด้วยหลักการและเหตุผลเพื่อช่วยกันป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาอย่างเดิมกับการศึกษาของชาติอีก   โดยเฉพาะอย่างยิ่งการศึกษาเป็นการสร้างคน

จึงเป็นภารกิจที่มีความสำคัญยิ่งประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายล้วนให้ความสำคัญกับการศึกษามากเป็นอันดับหนึ่ง  ดังนั้นสิ่งสำคัญที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องสร้างความเชื่อมั่นให้กับสังคมก็คือความรู้ความเข้าใจด้านการศึกษาและการให้ความสำคัญกับการศึกษา  รวมทั้งต้องมีระบบการบริหารการศึกษาที่ได้มาตรฐานไม่ว่าจะเป็นเรื่องวิชาการเรื่องงบประมาณ และเรื่องการบริหารงานบุคคล

การถ่ายโอนอำนาจ(Devolution)ถือเป็นการกระจายอำนาจในระดับมากที่สุดต่างจากการมอบอำนาจหรือการแบ่งอำนาจที่ยังรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ส่วนกลาง    แต่การกระจายอำนาจตามหลักการที่แท้จริงจะเป็นกระจายอำนาจไปสู่ประชาชนไม่ใช่มอบอำนาจให้กับข้าราชการหรือผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคนใดคนหนึ่ง

          ข่าวสด   ฉบับวันที่  14 พฤศจิกายน   2548