กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น(แบบไทยๆ) 2551 จะไปทางไหน?

30 มกราคม 2551
เรื่องโดย : อานุภาพ นุ่นสง สำนักข่าวประชาธรรม

"การปฏิรูปการเมืองต้องเป็นการปฏิรูปที่สนองต่อความตื่นตัวและมีการเคลื่อนไหวของท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้เกิดการถ่วงดุลอำนาจระหว่างศูนย์อำนาจส่วนกลางกับท้องถิ่น เพราะรัฐสภา พรรคการเมือง ไม่สามารถทำหน้าที่ตรวจสอบได้ ดังนั้นต่อไปจึงไม่ใช่การถ่วงดุลอำนาจระหว่างศูนย์กลางด้วยกันอีกต่อไป แต่จะต้องหาวิธีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างศูนย์กลางกับท้องถิ่น เพราะกุญแจสำคัญของการปฏิรูปคือ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เพื่อสนองตอบการเติบโตของท้องถิ่น"(ศ.เสน่ห์ จามริก กล่าวปาฐกถานำเรื่อง แลไปข้างหน้า : ปฏิวัติ รัฐประหาร ปฏิรูป การเมืองและรัฐธรรมนูญไทย ที่ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร 15 ธ.ค.2550)

...แม้ว่าจะเริ่มต้นมาและดำเนินไปอย่างกระท่อนกระแท่น แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นนับเป็นประเด็นสำคัญอันจะนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองที่เป็นจริงได้ ในช่วงเวลาที่สังคมกำลังจับตาการจัดสรรเก้าอี้รัฐมนตรีของพรรคร่วมรัฐบาลชุดใหม่ ลองมาฟัง “โอฬาร อ่องฬะ” API-fellowships 2007 Thailand - คณะทำงานศึกษารูปแบบการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการท้องถิ่นอย่างมีส่วนร่วม ซึ่งปัจจุบันกำลังศึกษาวิจัยกระบวนการ-รูปแบบการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในประเทศฟิลิปปินส์ วิเคราะห์อดีต ปัจจุบัน รวมไปถึงทิศทางในอนาคตของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในประเทศไทย

-----------------------------------------------------------------------------

 

- ในฐานะเคยเคลื่อนไหวเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในประเทศไทย คิดว่า”การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในสังคมไทย” ปัจจุบันมีพัฒนาการอย่างไรบ้าง

 

การกระจายอำนาจในมุมมองของผมในสถานการณ์ใหม่หรือในปัจจุบันคงไม่ต่างไปจากมุมมองเดิมๆที่เคยมองไว้ว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น คงมิได้เป็นแค่การมอบอำนาจหรือเปลี่ยนผ่านอำนาจ ภาระหน้าที่ บทบาท กรอบการทำงาน ที่ส่งตรงจากอำนาจรัฐส่วนกลางไปสู่โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเดียวเท่านั้น เพราะกรอบการกระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ถูกกำกับ และควบคุมให้อยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทย มีกฎหมายลูกหลายฉบับที่ล้าหลังและไม่เปิดพื้นที่ความเป็นอิสระในการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้นแค่ลำพังการกระจายอำนาจไปสู่หน่วยปกครองส่วนท้องถิ่นจึงไม่พอต่อการอธิบายแนวทางการกระจายอำนาจได้มากนัก ซึ่งนั้นหมายความว่าการกระจายอำนาจในมุมมองของผม

นอกจากจะผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการท้องถิ่นแล้วที่สำคัญต้องเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมของภาคประชาชน รวมถึงภาคส่วนต่างๆ ให้ได้เข้ามาทำงาน ติดตาม ผลักดัน วางแผนพัฒนาท้องถิ่น รวมถึงการร่วมกำหนดชะตากรรมของท้องถิ่นด้วย

 

- ข้อเสนอต่างๆที่เคยเสนอไปที่ผ่านมาประเด็นหลักๆมีเรื่องอะไรบ้าง  

 

ประเด็นข้อเสนอต่อแนวทางการกระจายอำนาจจากรัฐส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นนั้น ส่วนหนึ่งเกิดมาจากกระบวนการหล่อหลอมการทำงานของเครือข่ายอบต. ที่เราเรียกกันว่า “คณะทำงานเครือข่ายอบต.เพื่อประชาชน จ.เชียงใหม่” ซึ่งเป็นกลุ่มคนกลุ่มเล็กๆที่ประกอบไปด้วยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล คณะกรรมการพัฒนาตำบล รวมไปถึงฝ่ายบริหารในท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็น นายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นตัวแทนของชาวบ้านที่ผ่านกลไกการเลือกตั้ง หรือประชาธิปไตยแบบตัวแทนและมีกลุ่มองค์กรชาวบ้านที่มีความสนใจในประเด็นการกระจายอำนาจเข้ามาร่วมกันด้วย

 

คณะทำงานเครือข่ายฯได้เริ่มมีการรวมตัวกันในช่วงปลายปี 2548 อย่างหลวมๆ โดยอาศัยการพูดคุยแลกเปลี่ยนในช่วงที่มีเวลาว่าง และเริ่มที่จะมีเวทีการพูดคุยกันบ่อยมากขึ้น โดยประเด็นการพูดคุยส่วนใหญ่นั้นเป็นการถอดประสบการณ์บทเรียนการทำงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของตนเอง และขยับมาพูดคุยในการแก้ไขปัญหาเพื่อที่จะเป็นกลไกส่วนหนึ่งของขบวนการทำงานในการตอบสนองแนวทางในการแก้ไขปัญหาของชุมชน เป็นเวทีในการแลกเปลี่ยนประสบการณ์ วิเคราะห์การทำงาน ปรากฏการณ์ เงือนไข ข้อจำกัดที่ค้นพบในการการบริหารจัดการและการปกครองท้องถิ่นและรวมถึงการติดตามแนวทางในการกระจายอำนาจ การปกครองส่วนท้องถิ่น

 

ส่วนข้อเสนอที่พวกเราได้ร่วมกันผลักดันอย่างกว้างๆมีอยู่ 3 ส่วนด้วยกัน

ข้อเสนอในส่วนที่ 1.การผลักดันในการแก้ไขกฎหมายลูก พระราชบัญญัติ รวมถึงระเบียบต่างๆ ในบางประเด็น ที่เป็นปัญหา อุปสรรค ต่อการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นและส่งผลทำให้แนวทางในการกระจายอำนาจไม่เป็นจริงในการปฏิบัติและกลับกลายเป็นการขยายอำนาจจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ไปกำกับ กดทับ ความเป็นอิสระของท้องถิ่น โดยให้มีคณะกรรมการในการทบทวน ประมวล สรุปข้อจำกัดของพระราชบัญญัติ โดยมีสัดส่วนที่มีความหลากหลาย ซึ่งทางคณะทำงานเครือข่ายอบต.เพื่อประชาชน จังหวัดเชียงใหม่ ได้ทำประมวลไว้คร่าวๆ ได้แก่

1.พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล 2546

2.พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน 2545

3.พระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจ 2542

4.พระราชบัญญัติเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น 2542

5.พระราชบัญญัติระเบียบบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่น 2542

6.ระเบียบมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณ 2543

7.ระเบียบมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2548

 

ข้อเสนอในส่วนที่ 2.แนวทางการกระจายอำนาจมิได้มุ่งเน้นเพียงแค่องค์กรปกส่วนท้องถิ่น เพียงองค์กรเดียวเท่านั้น หากแต่ทิศทางต้องเป็นการยกระดับศักยภาพและผลักดันกลไกภาคประชาชนในการหนุนเสริม กำกับ ตรวจสอบ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ด้วยเช่นการสร้างกลไก“สภาประชาชน” คู่ขนานในระดับท้องถิ่น ไม่ได้ให้อำนาจส่วนใด ส่วนหนึ่งเต็มที่ และต้องสร้างการถ่วงดุล ติดตาม หนุนเสริม

กระบวนการคิด การวางแผนในการพัฒนาท้องถิ่น การให้อิสระในการบริหารจัดการท้องถิ่น  โดยเฉพาะการกำหนดแผนพัฒนาในท้องถิ่นต้องคำนึงถึงอัตลักษณ์ ความเหมาะสม หรือนิเวศน์วัฒนธรรม รวมถึงความต้องการของชุมชน ประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ

 

ข้อเสนอในส่วนที่ 3.ลดขั้นตอนส่วนภูมิภาค (โดยเฉพาะในระดับจังหวัด อำเภอ ) ลงโดยมีบทบาทเป็นการหนุนเสริมการทำงานมากว่ามีลักษณะการครอบงำ ควบคุม กำกับ และรวมถึงการยกระดับศักยภาพ พัฒนาหลักสูตร ให้กับสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น ให้มีมิติ การพัฒนาศักยภาพที่หลากหลาย ไม่ผูกขาดโดยองค์กรใดองค์กรหนึ่ง เพื่อเปิดทางในการเรียนรู้แนวคิด แนวทางในการบริหารจัดการท้องถิ่นที่มุ่งเน้นการมีส่วนร่วมกับภาคส่วนต่างๆ

 

- ข้อเสนอเหล่านั้นภาครัฐหรือส่วนที่เกี่ยวข้องมีการพิจารณาหรือนำไปปฏิบัติมากน้อยแค่ไหน

 

ผมมองว่าค่อนข้างยากนะที่รัฐจะยอมรับและนำไปสู่การปฏิบัติ หรือแม้แต่ปฎิรูป ปรับปรุงเนื้อหาบางส่วนกฎหมายท้องถิ่น มันขัดแย้งกันสิ่งที่เราเสนอและสิ่งที่รัฐต้องการจะทำ ผมยกตัวอย่างข้อเสนอที่เราร่วมกันผลักดันให้มีการปฏิรูป แก้ไข ปรับปรุงกฎหมายท้องถิ่น ที่ขัดแย้งต่อกระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีความเป็นอิสระในการทำงานได้อย่างเต็มที่ ถึงแม้ว่าภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2550 ในบทเฉพาะกาล มาตราที่ 303(5) รัฐจะได้บัญญัติไว้ถึงแนวทางในการปรับปรุงแก้ไขหรือจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่นขึ้นมาใหม่ว่า

มาตราที่ 303 ในวาระเริ่มแรก ให้คณะรัฐมนตรีที่เข้าบริหารราชการแผ่นดิน

ภายหลังจากการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุง กฎหมายในเรื่องดังต่อไปนี้ ให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด

(5.) กฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่น กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น และกฎหมายอื่นตามหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ภายใน 2 ปีนับแต่วันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามมาตรา 176 ในการนี้ จะจัดทำเป็นประมวลกฎหมายท้องถิ่นก็ได้ ในกรณีที่ปรากฏว่ากฎหมายใดที่ตราขึ้นก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ มีเนื้อหาสาระเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้แล้ว ให้ถือเป็นการยกเว้นที่จะไม่ต้องดำเนินการตามมาตรานี้อีก

           

ซึ่งในความเป็นจริงก็จะเห็นได้ว่าถ้ามีกฎหมายลูกฉบับเก่าอยู่แล้วก็ไม่ต้องดำเนินการแก้ไข ให้ยกเว้นไป ดังนั้นการผลักดันการกระจายอำนาจ ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี2550 ก็ดูเหมือนจะมีความตีบตันและมีอุปสรรคอย่างมากที่จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีอิสระและภาคประชาชน องค์กรชาวบ้านได้มีพื้นที่เข้าไปมีส่วนร่วม ถ้าหากไม่มีการปฎิรูปกฎหมายลูกที่ล้าหลังและกีดขวางการมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่น

 

- การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นหลังพรรคพลังประชาชนได้จัดตั้งรัฐบาลคิดว่ามีแนวโน้มเป็นอย่างไร

 

แนวโน้มของทิศทางในการกระจายอำนาจภายใต้รัฐบาลชุดใหม่ ที่เป็นรัฐบาลผสม อาจจะต้องวิเคราะห์ปัจจัย ที่จะนำไปสู่แนวทางการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น 4 ประการด้วยกันคือ

ประการที่ 1. เสถียรภาพของรัฐบาลผสมโดยการนำของพรรคพลังประชาชน จะมีความเป็นเอกภาพมากน้อยอย่างไร ความเปาะบางภายใต้การจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจ หรือแม้กระทั้ง เป้าหมายของรัฐบาลชุดนี้อยู่ที่ไหน เพื่ออะไร รวมถึงการแถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภาว่าในส่วนการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นนั้น แนวทางจะเป็นเช่นไร แน่นอนครับอาจจะต้องดูไปไกลถึงหน้าตา ความถี่ ในการปรับเปลี่ยนคณะรัฐมนตรี ในอนาคตด้วย

 

ประการที่ 2. มุมมอง ทัศนะ ความเข้าใจต่อสภาพปัญหา สถานการณ์ บริบทของท้องถิ่น ภายใต้ความรับผิดชอบของรัฐมนตรีหรือผู้ที่จะเข้ามากำกับกรมส่งเสริมการปกรองส่วนท้องถิ่น ว่าได้เข้าใจบริบทของท้องถิ่นมากน้อย อย่างไร หรือเข้ามาเพื่อสร้างอำนาจต่อรองทางการเมือง ตอกย้ำระบบอุปถัมภ์ แทรกสถาบันการเมืองในระดับจังหวัด ระดับท้องถิ่น หรือไม่อย่างไร

 

ประการที่ 3. แนวทางของรัฐธรรมนูญ ปี 2550 ที่มีกลิ่นไอของการให้อำนาจกับระบอบราชการ โดยเฉพาะการถ่ายเทระบบราชการไปสู่รูปแบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น มากขึ้น ในการกำกับ ควบคุมท้องถิ่น รวมถึง เนื้อหารัฐธรรมนูญในหมวดการปกครองท้องถิ่นที่ผูกไว้กับกฎหมายลูก “ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

 

ประการที่ 4. ความเข็มแข็งของการเมืองภาคประชาชนในการเชื่อมประสานกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้มีพลังมากน้อยอย่างไร ในการผลักดันกระบวนการมีส่วนร่วม รวมถึงการปฎิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการท้องถิ่น เพราะในขณะเดียวกันความต้องการของพรรคการเมือง(ทั้งพรรคพลังประชาชน หรือพรรคต่างๆเองก็ดี) ได้พยายามใช้ทุกยุทธศาสตร์ ยุทธวิธีในการวางฐานไว้ในระดับท้องถิ่น รวมถึงเข้าไปช่วงชิงพื้นที่ทางการเมืองในระดับระดับล่างมากยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล  ทั้งสนับสนุนทางตรงเชิงงบประมาณและโครงการพัฒนาต่างๆ การใช้แนวทางประชานิยม ในระดับท้องถิ่นก็จะดุเดือด เข็มข้น แนบสนิทและรอบคอบมากขึ้นกว่าเดิม เพื่อใช้ปูทางไปสู่การเลือกตั้ง การจัดตั้งฐานเสียง เพื่อผูกขาดอำนาจแบบเบ็ดเสร็จมากขึ้น

 

ดังนั้นทั้ง 4 ประการนี้เอง ไม่ว่าความบอบซ้ำจากแนวทางนักการเมืองระดับชาติที่หวังกอบโกยผลประโยชน์ หรือกลไกระบบราชการในระดับท้องถิ่นที่ทรงพลังขึ้น จึงเป็นหนทางที่หนักหนาสาหัส ต่อรูปแบบการกระจายอำนาจเพื่อให้เป็นจริงในทางปฏิบัติ ไม่ว่าจะเป็นการให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความอิสระในการพัฒนาท้องถิ่น การกำหนดนโยบายท้องถิ่น ที่สอดคล้องกับบริบทของตนเอง การกระจายงบประมาณในการบริหารท้องถิ่น รวมถึงการพัฒนากลไกการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการบริหารจัดการท้องถิ่น

           

- ในฐานะทำวิจัยเรื่องกระบวนการกระจายอำนาจในฟิลิปปินส์มาระยะหนึ่ง มองกรณีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของฟิลิปปินส์อย่างไรบ้าง

 

แน่นอนครับว่ากระบวนการกระจายอำนาจที่ประเทศฟิลิปปินส์กับประเทศไทยค่อนข้างต่างกันพอสมควร เช่น ประการแรก ในส่วนโครงสร้างการปกครองของที่นี้โดยหลักๆจะมีอยู่แค่ 3 ระดับ มีระดับหมู่บ้านที่เรียกว่า Barangay มีผู้บริหารเรียกว่า Barangay captain มาจากเลือกตั้งในหมู่บ้าน ระดับเทศบาล (Municipality) ผู้บริหารเรียกว่า Mayor มาจากการเลือกตั้ง และระดับที่ 3 ระดับจังหวัด (Province) ผู้บริหารเรียกว่า

Governor น่าจะหมายถึงผู้ว่าราชการจังหวัด โดยมาจากการเลือกตั้ง ทั้ง 3 ส่วนนี้ถูกกำหนดให้เป็นหน่วยปกครองท้องถิ่น และก็เป็นระดับชาติไปเลยก็คือประธานาธิบดี

 

ประการที่ 2 ในขณะที่ประเทศไทยความชัดเจนของแนวทางการกระจายอำนาจ เริ่มจะเห็นชัดจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และออกพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจ ในปี 2542 ซึ่งแน่นอนว่าจากประสบการณ์ บทเรียน ที่ผ่านมา ค่อนข้างจะมีลักษณะของเชิงรูปแบบมากกว่าเชิงปฏิบัติ

 

ผมอยากจะให้เห็นถึงแนวทางการกระจายอำนาจในระดับท้องถิ่น ของประเทศฟิลิปปินส์ไว้กว้างๆดังนี้ ครับ แต่มิได้หมายความว่า กฎหมายการปกครองท้องถิ่น ของประเทศฟิลิปปินส์จะสมบูรณ์นะครับ เพราะมีข้อจำกัดมากเหมือนกัน กฎหมายปกครองท้องถิ่น 2534  ของประเทศฟิลิปปินส์ เรียกว่า “Local Government Code 1991” รากฐานของการมีกฎหมายปกครองท้องถิ่น ปี 1991 ฉบับนี้ มาจากการรวมศูนย์อำนาจอย่างเบ็ดเสร็จในยุคประธานาธิบดี เฟอรดินัน มาคอส ซึ่งมีรูปแบบการปกครองเป็นแบบเผด็จการ (Dictatorship) การผูกขาดระบบเศรษฐกิจ การเมือง สังคม การกอบโกย ตักตวง ผลประโยชน์จากทรัพยากรของประเทศชาติ ที่มิได้ตอบสนองการเติบโตการพัฒนาอย่างเท่าเทียมกันประเทศ

 

ในทางกลับกัน ผลประโยชน์เหล่านั้นกลับเกื้อหนุนให้เฉพาะตระกูล เครือญาติของตนเอง จนกระทั่งนำไปสู่การชุมชุมครั้งใหญ่ในปี 1986 จนทำให้ประธานาธิบดี มาคอส ต้องลี้ภัยออกนอกประเทศ การต่อสู้ในครั้งนั้นรู้จักกันในชื่อ EDSA Revolution หรือการปฏิวัติ EDSA ที่นำไปสู่การเปลี่ยนโฉมหน้าของการเมืองในประเทศฟิลิปปินส์

 

ต่อมาในยุคของประธานาธิบดี คอราซอล อาคีโน (President Corazon Aquino, 1986-1992) ก็ได้ประกาศฟื้นฟูเสถียรภาพทางการเมือง สังคม เศรษฐกิจ และปฎิรูปโครงสร้างทางการเมือง การสถาปนา กระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชน ร่วมกับ องค์กรปกครองท้องถิ่นภายใต้กฎหมายปกครองท้องถิ่น 1991 (Local Government Code 1991) ซึ่งได้รับการตอบรับอย่างกว้างขวางและได้ถูกนำไปใช้ในการบริหารจัดการท้องถิ่น

 

ภายใต้แนวทางของกฎหมายปกครองท้องถิ่น1991(Local Government ode 1991) นี้เองได้ให้ความสำคัญต่อการกระจายอำนาจอยู่ 2 ส่วนด้วยกัน

 

ส่วนที่ 1.มุ่งเน้นให้ความเป็นอิสระ(Autonomous) กับหน่วยปกครองส่วนท้องถิ่น การถ่ายโอนภารกิจ บทบาทหน้าที่ เช่น การจัดการทรัพยากร การจัดการศึกษา การจัดการระบบสุขภาพ การจัดสรรงบประมาณในการบริหารท้องถิ่นให้กับหน่วยปกครองท้องถิ่นถึง 40% ในขณะที่ประเทศไทย กระจายงบประมาณมาให้ท้องถิ่น 24.1% ซึ่งแต่เดิมในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจปี 2542 ได้กำหนดให้ต้องรัฐต้องกระจายงบประมาณอุดหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 35% ให้แล้วเสร็จในปี 2550 แต่ก็ไม่สามารถเป็นจริงได้ในทางปฏิบัติ และต่อมาได้ถูกปรับปรุงแก้ไขจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติในปี 2550 อีกครั้งหนึ่ง โดยให้การอุดหนุนงบประมาณองค์กรปกครองส่วน อยู่ที่ 24%

 

ส่วนที่ 2.การมุ่งเน้นแนวทางในการกระจายอำนาจลงไปสู่ในระดับท้องถิ่น ไม่ได้มุ่งเน้นการให้อำนาจที่โครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นอย่างเดียวเท่านั้น แต่ได้ให้อำนาจในทางกฎหมายกับองค์กรชาวบ้าน ภาคประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชนในการเข้าไปเป็นหุ้นส่วนภาคีในการพัฒนาท้องถิ่น และเป็นกลไกในการคิด วางแผนใน

การพัฒนาท้องถิ่นร่วมกัน รวมถึงการอำนาจในการทำประชาวิจารณ์ในระดับท้องถิ่น การออกข้อบัญญัติท้องถิ่น การถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น การให้มีโครงสร้างพิเศษในการทำงานร่วมกับหน่วยปกครองท้องถิ่นหรือที่เรียกว่า “Local special Bodies” มี 5 ส่วน ซึ่งจะต้องมีองค์ประกอบของเครือข่ายองค์กรชาวบ้าน องค์กรพัฒนาเอกชน ภาคประชาสังคมด้วย คือ ส่วนที่1.โครงสร้างของสภาเพื่อการพัฒนาท้องถิ่น ส่วนที่ 2.โครงสร้างของคณะทำงานการศึกษาและโรงเรียน ส่วนที่ 3.โครงสร้างของคณะทำงานในด้านสุขภาพในท้องถิ่น ส่วนที่ 4.โครงสร้างของคณะทำงานในการคัดเลือกคุณสมบัติและให้รางวัลกับชุมชน และส่วนที่ 5.โครงสร้างของคณะทำงานเพื่อรักษาความสงบ รวมถึงการให้ภาคส่วนของกลุ่มคนชายขอบได้เข้ามาเป็นคณะกรรมการในการทำงานร่วมกับสภาท้องถิ่นด้วย อีก 3 คน ในส่วนที่เรียกว่า Local sectoral representation (LSRs) กฎหมายได้กล่าวไว้ว่า“จะต้องมีตัวแทน 3 คน ที่จะได้เข้ามาร่วมทำงานกับสภาท้องถิ่น โดยมาจาก 1.) ตัวแทนกลุ่มผู้หญิง 2.) ตัวแทนฝ่ายแรงงาน และ3.) ตัวแทนจากกลุ่มชายขอบ/ กลุ่มวัฒนธรรม (จาก Local Government Code 1991 ส่วนที่ 41-c)”

 

แต่ข้อจำกัดที่เกิดขึ้นในทางปฏิบัติในระดับท้องถิ่น ของประเทศฟิลิปปินส์กลับพบว่า ส่วนใหญ่แนวทางการบริหารท้องถิ่น ภายใต้หน่วยปกครองท้องถิ่น ได้ตกไปอยู่ในการควบคุมของชนชั้นนำที่มุ่งแสวงหาผลประโยชน์ให้กับตระกูล ครอบครัวของตนเอง ที่เรียกว่า “Traditional Political Elite” ผ่านการสร้างระบบอุปถัมภ์ที่ฝังลึกในระดับท้องถิ่น (Local Patronage Relationships) ซึ่งตอกย้ำถึงช่องว่างทางการเมืองภายใต้ความยากจนและความแตกต่างระหว่างคนรวยกับคนจนที่ห่างกันมาก

 

แต่ระยะ 4-5 ปีผ่านมานี้ มีงานวิจัยอยู่หลายๆชิ้นที่จัดทำโดยกลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำงานในด้านการเมือง ได้ที่อธิบายปรากฏการณ์ของการเข้าสู่ตำแหน่งผู้บริหาร หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ทั้งในระดับเทศบาล(นายกเทศมนตรี หรือสมาชิกสภา) ระดับจังหวัด(ผู้ว่าและสมาชิก) กลับพบว่ากลุ่มตระกูลเก่าๆ ได้เริ่มสูญเสียพื้นที่ทางการเมืองไปจำนวนหนึ่ง สาเหตุหลักๆมาจากการเติบโตของกลุ่มคนชนชั้นกลางในท้องถิ่นที่มีความคิดก้าวหน้า ( Modernizing elite) และมองท้องถิ่นในมิติการมีส่วนร่วมมากขึ้น และทำงานร่วมกับองค์กรชาวบ้านในระดับท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆกันไป ได้เข้ามามีพื้นที่ทางการเมืองในการบริหารงานในหน่วยปกครองท้องถิ่นกันมากขึ้น ซึ่งทำให้กระบวนการสร้างการมีสวนร่วมในระดับท้องถิ่นบางแห่งได้ขยับ ยกระดับการทำงานไปข้างหน้าได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่นั้นต้องหมายถึงต้องมีกลไกการทำงานที่เกิดการถ่วงดุลอำนาจขององค์กรชาวบ้านกับหน่วยปกครองท้องถิ่นด้วยเช่นกัน

 

- ข้อเสนอต่อรัฐบาลไทยชุดใหม่

 

แน่นอนครับ ประการที่ 1.ในส่วนพวกเราก็ต้องผลักดันข้อเสนอ ตามแนวทางที่เราได้เสนอไปข้างต้นแล้ว (ที่ได้กล่าวไปในข้อที่ 2.)ให้กับรัฐบาลชุดใหม่ ประการที่ 2.อาจต้องรวมถึงการตั้งคณะทำงานขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อทำการศึกษาข้อจำกัดของการกระจายอำนาจที่ไม่เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ รวมถึงการศึกษาผลกระทบ ข้อจำกัดของกฎหมายลูกที่ไม่เปิดให้กลไกท้องถิ่นเป็นอิสระ และปิดกั้นการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการท้องถิ่นของภาคประชาชน ภาคส่วนต่างๆในระดับท้องถิ่นซึ่งคงต้องมีองค์ประกอบที่หลากหลาย.

ข่าวจากสำนักข่าวประชาธรรม ที่ www.newspnn.com

 

[รองฯขวัญ]

ขยันจังน้องเรา..

[กิ่งแก้ว กิ่งแก้ว ศรีสาลีกุลรัตน์]

แวะมาทักทายนะคะ

[วิเคราะห์ฯ]

ขอทราบความคิดเห็นถึงบทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่น หน่อยค่ะ ว่าเขามีบทบาทมากน้อยแค่ไหนการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น