คนไร้รัฐ: ผู้ทรงสิทธิที่ถูก (กีด) กันออกไปจากหลักประกันสุขภาพไทย

ผู้ทรงสิทธิในหลักประกันสุขภาพ : ในกฎหมายไทย

(ก่อนหน้าปี 2549-2550)

อยากมีสัญชาติไทย เพื่อจะได้เรียนหนังสือได้

อยากมีสัญชาติไทย เพื่อจะได้ทำงาน มีเงินมาเลี้ยงดูพ่อแม่

อยากมีสัญชาติไทย เพื่อจะได้ไปหาหมอได้

อยากมีสัญชาติไทย เพื่อจะได้มีบัตรทอง เสียเงิน 30 บาทก็รักษาพ่อหนูได้

อยากมีสัญชาติไทย เพื่อจะได้ไปเที่ยวทะล

            .....

 

นอกจากความ อยากเป็นคนไทย แล้ว-ข้อความข้างต้นเป็นหลายประโยคร่วมของคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่สะท้อนถึงเหตุผลอย่างอื่นที่ทำให้คนไร้รัฐไร้สัญชาติอยากเป็นผู้มีสัญชาติไทย ซึ่งหากพิจารณาถึงสิ่งที่คนไร้รัฐ “ต้องการ” “เป็น” หรือ “อยากทำได้” อันเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานรวมถึงสิทธิในทางแพ่ง (Civil Rights) นั้น จะเห็นได้ว่าล้วนเป็นคนละเรื่องคนละประเด็น และไม่ควรถูกนำไป ผูกติด, ทำให้เป็นเนื้อเดียวกัน กับการเป็น หรือ ไม่เป็น ผู้มีสัญชาติไทย แต่สำหรับรัฐไทยแล้ว โดยเฉพาะในประเด็นเรื่องสิทธิในหลักประกันสุขภาพ (Right to Health Guarantee) เรากำลังเห็นภาพการผูกติดสิทธิในหลักประกันสุขภาพเข้ากับความเป็นผู้มีสัญชาติไทย

 

ภายใต้ชุดโครงการวิจัยเพื่อสิทธิในสุขภาพของคนไร้รัฐในประเทศไทย ชุดโครงการวิจัยย่อย โครงการตรวจสอบสถานการณ์ปัญหาข้อกฎหมาย : ผู้ทรงสิทธิตามกฎหมายและนโยบายว่าด้วยสิทธิในสุขภาพ หลักประกันสุขภาพของประเทศไทย[1]  ได้เสนอถึงข้อถกเถียงที่น่าสนใจต่อที่มาของการตีความว่าหลักประกันสุขภาพเป็นสิทธิของ ผู้มีสัญชาติไทย เท่านั้น

 

การค้นคว้าของชุดโครงการวิจัยย่อย โครงการประเมินความคาดหวังของประชาคมระหว่างประเทศต่อรัฐไทย ในการปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศ เพื่อการคุ้มครองสิทธิในสุขภาพหลักประกันสุขภาพของคนไร้รัฐ (ชุด D)[2] ที่สำรวจถึง ผู้ทรงสิทธิในหลักประกันสุขภาพภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศที่รัฐไทยเป็นภาคี และประสบการณ์ที่ชุดโครงการวิจัยย่อย โครงการศึกษาทบทวนประสบการณ์ในการจัดหลักประกันสุขภาพสำหรับคนไร้รัฐ ในประเทศฝรั่งเศส[3] และประเทศอังกฤษ[4]

 

ข้อค้นพบจากชุดโครงการวิจัยย่อยทั้ง 3 ชุดช่วยสนับสนุนให้ทีมวิจัยมั่นใจมากขึ้นกับคำตอบสำหรับโจทย์วิจัย ที่ว่า ผู้ทรงสิทธิในหลักประกันสุขภาพนั้นได้แก่ “บุคคลทุกคน” มิได้จำกัดเฉพาะผู้มีสัญชาติไทยเท่านั้น

 

 

-1-

คนไร้รัฐ: ผู้ทรงสิทธิที่ถูก (กีด) กันออกไปจากหลักประกันสุขภาพไทย

 

"บุคคล" ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 และในมาตรา 52 แห่งรัฐธรรมนูญฯ (2540) จึงหมายถึง “ชนชาวไทย” ตามหมวด 3 แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งในทางกฎหมายคำว่า "ชนชาวไทย" หมายถึงบุคคลที่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ จึงไม่ครอบคลุมถึงคนต่างด้าว"

หนังสือตอบข้อหารือ เลขที่ สปสช.03/01 ลงวันที่ 5 มกราคม 2547, เลขที่ สปสช.03/518 ลงวันที่ 30 มกราคม 2547 และเลขที่ สปสช.03/674 ลงวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2547

 

“บุคคลย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทางสาธารณสุขที่เหมาะสมและได้มาตรฐาน และผู้ยากไร้มีสิทธิได้รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐ โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย

บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับการบริการสาธารณสุขจากรัฐซึ่งต้องเป็นไปอย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐอย่างเหมาะสม โดยไม่เสียค่าใช้จ่ายและทันต่อเหตุการณ์”

มาตรา 51 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550

 

 “บุคคลทุกคนมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและมีประสิทธิภาพตามที่กำหนดโดยพระราชบัญญัตินี้”

มาตรา 5 วรรค 1 พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545

 

 

ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า ก่อนหน้าปี 2547 คนไร้รัฐหลายคนมีหลักประกันสุขภาพติดกระเป๋า เมื่อเจ็บป่วยก็ไปหาหมอไปสถานพยาบาล แต่เมื่อนโยบายของรัฐไทยเปลี่ยน จาก “30 บาท รักษาทุกโรค” เป็น “30 บาท ช่วยคนไทยห่างไกลโรค” หลักประกันสุขภาพที่มีอยู่ ก็ถูกดึงกลับคืนไป

 

หนังสือตอบข้าหารือของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ข้างต้น คือ เอกสารที่ย้ำมากกว่าหนึ่งครั้งถึงหลักการนี้ และแนวคิดการตีความพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพ พ.ศ.2545 และรัฐธรรมนูญฉับปี 2540 ข้างต้นของสปสช. คือ หนึ่งในหลายคำถามของชุดโครงการวิจัยฯ  และสิ่งที่ชุดโครงการวิจัยฯ ทำก็คือ การตั้งคำถามกลับ ต่อแนวคิดและการตีความกฎหมายของสปสช.

 

ในการทำงานของโครงการวิจัยย่อยชุด B ได้ทบทวนให้เห็นถึงข้อถกเถียงต่อแนวคิดและการตีความ คำว่า “ชนชาวไทย” ของสปสช.

 

ในชั้นยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเองก็มีข้อถกเถียงกันว่า “ชนชาวไทย” ตามชื่อของหมวด 3 ว่าด้วย สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย นั้น หมายถึง คนทุกคน หรือหมายถึง คนสัญชาติไทย เท่านั้น[5] ในประเด็นนี้มีความเห็นแบ่งเป็น 2 ฝ่าย[6] คือ

 

ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าผู้ที่จะอยู่ภายใต้ความคุ้มครองของรัฐธรรมนูญหมวดนี้ก็คือ “ชนชาวไทย” ซึ่งหมายถึงบุคคลที่มีสัญชาติไทยเท่านั้น เนื่องจากมีชื่อหมวดกำกับอยู่เป็นที่เรียบร้อยแล้ว

 

ขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่า ไม่เพียงแต่บุคคลที่มีสัญชาติไทยเท่านั้นที่จะได้รับความคุ้มครอง แต่ “ชนชาวไทย” ตามความในหมวดนี้ ยังคุ้มครองไปถึงบุคคลทุกคนด้วย เนื่องจากหากพิจารณาจากเนื้อหาแห่งสิทธิที่มุ่งคุ้มครองแล้วปรากฎว่าโดยสารัตถะแล้วสิทธิดังกล่าวเป็นสิทธิที่เกี่ยวโยงกับ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” อันเป็นสิทธิในชีวิตร่างกาย เป็นคุณค่าที่ตกอยู่เพียงเพราะความเป็นมนุษย์ เป็นคุณค่าเฉพาะตัวของแต่ละปัจเจกชน และเป็นคุณค่าที่ปราศจากพรมแดนระหว่างคนชาติกับคนต่างด้าว ไม่ว่าคนต่างด้าวนั้นจะเป็นคนต่างด้าวที่มีรัฐ หรือเป็นคนต่างด้าวไร้รัฐก็ตาม

 

ด้วยประเด็นเดียวกัน ในชั้นยกร่างพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพ พ.ศ... ก็มีการถกเถียงว่าใครควรเป็น “ผู้มีสิทธิ” ในหลักประกันสุขภาพตามกฎหมายฉบับนี้ ในกรณีทีมวิจัยพบว่ามี 3 กลุ่มความเห็น[7]

 

ความเห็นกลุ่มแรก-เห็นว่าควรรับรองสิทธิให้กับบุคคลทุกคน[8]  ไม่เฉพาะแต่บุคคลสัญชาติไทยเท่านั้น

 

ความเห็นกลุ่มที่สอง-เห็นว่าควรรับรองสิทธิให้กับบุคคลสัญชาติไทยเท่านั้น[9] เนื่องจากงบประมาณที่นำมาใช้ล้วนมาจากภาษีอากรของประชาชน ประกอบกับสถานะทางการคลังหลังวิกฤติเศรษฐกิจของประเทศไทยยังไม่ดีนักจึงควรให้แก่คนชาติก่อน และ

 

ความเห็นกลุ่มสุดท้ายเห็นว่าควรรับรองสิทธิให้กับบุคคลสัญชาติไทยซึ่งมีภูมิลำเนาในประเทศไทย[10] เท่านั้น ไม่ควรรวมถึงคนสัญชาติไทยที่มีภูมิลำเนาต่างประเทศด้วย และเมื่อกฎหมายฉบับนี้ถูกประกาศบังคับใช้ในปี 2545 ถ้อยคำที่ปรากฎในกฎหมาย คือ บุคคลทุกคน

 

ทีมวิจัยเห็นว่า การตีความ “ชนชาวไทย” ในหมวด 3 นั้น ย่อมต้องตีความว่าหมายถึง บุคคลทุกคน ด้วยเหตุผล 2 ประการคือ

 

ประการแรก-ลำพังเพียงการอ้างถึง “ชื่อ” หมวด 3 สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย ไม่มีสาระพอที่จะเป็นประเด็นให้ถกเถียง[11] ย่อมไม่สามารถตีความได้โดยลำพัง

 

ประการที่สอง-เหตุผลที่ปรากฎในชั้นยกร่างรัฐธรรมนูญฯ โดยสสร. นั้นปรากฎเหตุผลที่มีน้ำหนัก สอดคล้องกับความเป็นจริงและความเป็นธรรม

 

โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคำนึงถึงบริบทของการปฎิรูปการเมืองและการผลักดันให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ถ้อยคำที่กล่าวถึง “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ในมาตรา 4[12] ได้สะท้อนแล้วถึงเนื้อหาแห่งสิทธิเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้มุ่งคุ้มครอง เคารพ รวมถึงเยียวยา ดังนั้นโดยสารัตถะแล้วสิทธิดังกล่าวเป็นสิทธิที่เกี่ยวโยงกับ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” อันเป็นสิทธิในชีวิตร่างกาย เป็นคุณค่าที่ตกอยู่เพียงเพราะความเป็นมนุษย์ เป็นคุณค่าเฉพาะตัวของแต่ละปัจเจกชน และเป็นคุณค่าที่ปราศจากพรมแดนระหว่างคนชาติกับคนต่างด้าว ไม่ว่าคนต่างด้าวนั้นจะเป็นคนต่างด้าวที่มีรัฐ หรือเป็นคนต่างด้าวไร้รัฐก็ตาม ซึ่งเจตนารมณ์ สิทธิเสรีภาพดังกล่าวนี้ก็ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2550) ด้วย

 

พระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545 เป็นกฎหมายลูกที่ออกหรืออนุวัติการตามมาตรา 52 แห่งรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้ก็คือการรับรองและคุ้มครองสิทธิในการได้รับบริการทางสาธารณสุข การมีหลักประกันสุขภาพอันเป็นปัจจัยพื้นฐานของมนุษย์ทุกชีวิต

 

ดังนั้น บุคคลทุกคน  จึงเป็นผู้ทรงสิทธิ หรือบุคคลที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิ การคุ้มครอง รับรองสิทธิของผู้ทรงสิทธิในกฎหมายลูก จึงควรอนุวัติการ/ บังคับใช้ /ตีความโดยคำนึงถึง เคารพต่อหลักการและเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญและเจตนารมณ์ รวมถึงที่มาของพรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือต้องอนุวัติการ/บังคับใช้ /ตีความในเชิงคุ้มครองสิทธิ

 

การตีความของสปสช. ในหนังสือตอบข้อหารือข้างต้น จึงกล่าวได้ว่า เป็นการตีความ ใช้ดุลพินิจที่ขัดต่อเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ และเจตนารมณ์แห่งกฎหมายลูก เป็นการตีความในเชิงจำกัดสิทธิ มิใช่คุ้มครองสิทธิ ซึ่งขัดต่อความชอบด้วยกฎหมาย ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญมาตรา 29 และ 26 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540[13]

 

 

ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล โครงการเฝ้าระวังสภาวะไร้รัฐ (Stateless Watch), รายงานความคืบหน้า โครงการประสานงานวิชาการเพื่อการพัฒนาข้อเสนอเชิงนโยบาย ต่อสิทธิในหลักประกันสุขภาพของคนไร้รัฐในประเทศไทย : บทที่ 2 ภายใต้ ชุดโครงการวิจัยเพื่อสิทธิในสุขภาพของคนไร้รัฐในประเทศไทย, พฤษภาคม 2551

โครงการนี้ได้รับทุนอุดหนุนจาก สำนักงานวิจัยเพื่อการพัฒนาหลักประกันสุขภาพไทย (เพื่อสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข)

ความเห็นและข้อเสนอแนะที่ปรากฎในเอกสารนี้เป็นของผู้วิจัย มิใช่ความเห็นของสำนักงานวิจัยเพื่อการพัฒนาหลักประกันสุขภาพไทย

---

[1] ดู กิติวรญา รัตนมณี นักศึกษาปริญญาโท สาขากฎหมายระหว่างประเทศ คณะนิติศาสตร์

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, (ร่าง) รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการตรวจสอบสถานการณ์ปัญหาข้อกฎหมาย: ผู้ทรงสิทธิตามกฎหมายและนโยบายว่าด้วยสิทธิในสุขภาพ  หลักประกันสุขภาพของประเทศไทย,  พฤษภาคม 2551

[2] บงกช นภาอัมพร, (ร่าง) รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการประเมินความคาดหวังของประชาคมระหว่างประเทศต่อรัฐไทย ในการปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศ เพื่อการคุ้มครองสิทธิในสุขภาพหลักประกันสุขภาพของคนไร้รัฐ (ชุด D), พฤษภาคม 2551

[3] เอกสิทธิ์ วินิจกุล(ร่าง) รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาทบทวนประสบการณ์ในการจัดหลักประกันสุขภาพสำหรับคนไร้รัฐ ในประเทศฝรั่งเศส (ชุด C-1), พฤษภาคม 2551

[4] ว่าที่ พ.ต.ต.หญิง สุภาพรรณ ขวัญทอง กองกำลังพล สำนักงานตำรวจแห่งชาติ, (ร่าง) รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาทบทวนประสบการณ์ในการจัดหลักประกันสุขภาพสำหรับคนไร้รัฐ ในประเทศอังกฤษ(ชุด C-2), พฤษภาคม 2551

[5] บรรเจิด สิงคะเนติ. หลักพื้นฐานของสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามรัฐธรรมนูญ, พิมพ์ครั้งที่ 2 ,วิญญูชน,กรุงเทพ, 2547

[6] บรรเจิด สิงคะเนติ, เพิ่งอ้าง.

[7] ปิยบุตร แสงกนกกุล,เอกสารข้อมูลและบทวิเคราะห์ทางวิชาการเพื่อประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.--,กรุงเทพ,สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาและสถาบันพระปกเกล้า,2545,หน้า (ค),และ 18-20.