มอนอกระบบคืออะไร

มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐคืออะไร

มหาวิทยาลัยออกนอกระบบ คืออะไร

Wednesday, July 03, 2002
โดย MGR ONLINE

ความพยายามนำมหาวิทยาลัยออกจากระบบราชการ มีมาตั้งแต่ประมาณปี พ.ศ. 2507 โดยในระยะนั้นหน่วยงานที่รับผิดชอบดูแลมหาวิทยาลัย ได้แก่ สภาการศึกษาแห่งชาติ และปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีได้เห็นด้วยกับผู้บริหารและอาจารย์มหาวิทยาลัยจำนวนหนึ่งถึงความจำเป็นที่ต้องนำมหาวิทยาลัยออกนอกระบบราชการ จึงได้จัดสัมมนาขึ้นหลายหนที่ สวางคนิวาส จนสามารถเสนอหลักการต่อนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น คือจอมพลถนอม กิตติขจร แต่นายกรัฐมนตรีไม่เห็นด้วยอย่างไรก็ตามก็เป็นผลทำให้มีการจัดตั้งทบวงมหาวิทยาลัยขึ้นดูแลมหาวิทยาลัยแทนสำนักนายกรัฐมนตรี โดยเข้าใจว่า ถ้ามีทบวงมหาวิทยาลัยขึ้นแล้วจะเข้าใจสภามหาวิทยาลัยได้ดีกว่าหน่วยงานที่ต้องดูแลกระทรวง ทบวง กรมอื่น ๆ ด้วย แต่อย่างไรก็ตามแม้มหาวิทยาลัยจะมาอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของทบวงมหาวิทยาลัยแล้วก็ตาม มหาวิทยาลัยก็ยังอยู่ในระบบราชการและอยู่ภายใต้กฎหมายระเบียบต่าง ๆ ของหน่วยราชการอยู่เช่นเดิม ทำให้ขาดความคล่องตัวในการดำเนินงาน จึงได้มีความพยายามต่อไปที่จะนำมหาวิทยาลัยออกนอกระบบราชการให้ได้ประกอบกับได้มีมหาวิทยาลัยใหม่ ๆ 2 มหาวิทยาลัยซึ่งได้จัดตั้งขึ้นในลักษณะมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐบาลคือ มหาวิทยาลัยสุรนารี (ตั้งขึ้นที่จังหวัดนครราชสีมาเมื่อ พ.ศ. 2533) และมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ (ตั้งขึ้นที่จังหวัดนครศรีธรรมราชเมื่อ พ.ศ. 2534)มหาวิทยาลัยทั้ง 2 แห่งนี้เป็นมหาวิทยาลัยของรัฐได้รับเงินงบประมาณจากรัฐบาลแต่ไม่เป็นหน่วยงานราชการเหมือนมหาวิทยาลัยของรัฐที่ตั้งขึ้นก่อนหน้านี้ มหาวิทยาลัย 2 แห่งนี้มีความคล่องตัวในการบริหารมาก จนมหาวิทยาลัยอื่น ๆ ต้องการที่จะได้รับความคล่องตัวในการบริหารเช่นนั้น จึงได้พยายามที่จะแก้ไขกฎหมายให้สามารถออกนอกระบบเช่นกัน

หลักการสำคัญของมหาวิทยาลัยนอกระบบราชการหรือมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐบาลมีดังนี้

1. มหาวิทยาลัยเป็นมหาวิทยาลัยของรัฐแต่ไม่ใช่ส่วนราชการถือได้ว่าเป็นการจัดตั้งหน่วยงานที่มีฐานะใหม่ซึ่งไม่ใช่รัฐวิสาหกิจและเป็นการกำหนดความเกี่ยวพันระหว่างรัฐกับมหาวิทยาลัยเสียใหม่ โดยแม้รัฐยอมสนับสนุนด้านการเงินแก่มหาวิทยาลัยแต่ก็ยอมให้มหาวิทยาลัยมีอิสระในการบริหารด้วย

2. โดยเหตุที่เป็นมหาวิทยาลัยของรัฐ รัฐจึงยังคงสนับสนุนในด้านการเงินโดยจัดสรรงบประมาณให้เป็นเงินอุดหนุนทั่วไป ซึ่งหมายความว่ามหาวิทยาลัยมีสิทธิที่จะใช้จ่ายเงินได้ตามระเบียบวิธีที่มหาวิทยาลัยกำหนด แทนที่จะเป็นระเบียบที่หน่วยราชการ เช่น กระทรวงการคลังกำหนด

3. โดยเหตุที่เงินจัดสรรให้มหาวิทยาลัยเป็นเงินของรัฐ รัฐจึงมีอำนาจที่จะตรวจสอบการใช้จ่ายเงินโดยกำหนดให้มหาวิทยาลัยมีหน้าที่จัดทำบัญชีที่เหมาะสม และสำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจที่จะตรวจบัญชีการใช้จ่ายของมหาวิทยาลัย

4. มหาวิทยาลัยมีอำนาจในการออกระเบียบเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ซึ่งรวมถึงการสรรหาเงื่อนไขในการรับและจ้างการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง (มหาวิทยาลัยเป็นผู้พิจารณาการเลื่อนตำแหน่งทางวิชาการ เช่น ศาสตราจารย์เอง) การให้ออก วินัย ตลอดจนค่าตอบแทน ต่าง ๆ ซึ่งรวมทั้งเงินเดือน สวัสดิการ และการจ่ายบำเหน็จเมื่อออกจากงาน

5. ในการกำหนดอัตราเงินเดือนให้กับอาจารย์ และเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยซึ่งไม่ได้เป็นข้าราชการนั้น เป็นที่ยอมรับในหลักการว่ามหาวิทยาลัยจะกำหนดอัตราให้เหมาะสม และเป็นอัตราที่จะแข่งขันกับเอกชนได้ในตลาดแรงงาน หลักการนี้เป็นที่ยอมรับโดยสำนักงบประมาณ และมหาวิทยาลัยมีอำนาจที่จะกำหนดอัตราเงินเดือนได้เองจากงบประมาณที่ได้รับเพราะเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป

6. มหาวิทยาลัยเป็นผู้กำหนดระเบียบอื่นเกี่ยวกับการเงิน และการพัสดุ โดยไม่ต้องยึด ระเบียบกระทรวงการคลังเพื่อให้เหมาะสมกับภารกิจของมหาวิทยาลัย ตลอดจนมีสิทธิกู้ยืมเงินและให้กู้ยืมเงินตามวัตถุประสงค์ของมหาวิทยาลัย

7. ในด้านวิชาการมหาวิทยาลัยเป็นผู้กำหนดหลักสูตรของมหาวิทยาลัยเอง ตลอดจนเป็นผู้จัดตั้งหรือยกเลิกหน่วยงานต่าง ๆ เช่น คณะ/สถาบัน ได้เองโดยไม่ต้องขออนุมัติหน่วยราชการอื่นๆเช่นที่มหาวิทยาลัยในระบบราชการปฏิบัติอยู่

อย่างไรก็ตามถึงแม้จะเป็นมหาวิทยาลัยนอกระบบราชการ รัฐบาลยังมีอำนาจในการควบคุมการดำเนินการได้โดยวิธีดังต่อไปนี้

1. การจัดสรรงบประมาณ ถึงแม้รัฐบาลจะจัดสรรให้เป็นเงินอุดหนุนทั่วไปซึ่งมหาวิทยาลัยสามารถใช้จ่ายได้ตามระเบียบมหาวิทยาลัย แต่ในขั้นพิจารณางบประมาณนั้น มหาวิทยาลัยจะต้องเสนอโครงการ และรายละเอียดของการใช้จ่ายต่อสำนักงบประมาณเช่นเดียวกับมหาวิทยาลัยหรือหน่วยราชการอื่น ๆ มหาวิทยาลัยจะต้องชี้แจงและสำนักงบประมาณเป็นผู้กำหนดจำนวนเงินอุดหนุนให้ โดยทั่วไปมหาวิทยาลัยควรจะต้องใช้จ่ายตามที่ชี้แจงไว้กับสำนักงบประมาณ แต่มหาวิทยาลัยมีสิทธิที่จะเปลี่ยนแปลงได้เสมอ ถือว่ามหาวิทยาลัยอาจจะนำเงินไปใช้ในโครงการที่สำนักงบประมาณไม่ได้อนุมัติไว้ หรือ ไม่เห็นด้วยแต่สำนักงบประมาณอาจโต้ตอบโดยการตัดงบประมาณเงินอุดหนุนในปีต่อไปได้ เว้นแต่มหาวิทยาลัยจะมีเงินรายได้ของตนเองและนำเงินนั้นมาใช้จ่ายในโครงการที่อาจจะมีความเห็นขัดกันกับสำนักงบประมาณ ดังนั้นจะเห็นได้ว่ารัฐยังมีมาตรการควบคุมด้านงบประมาณอยู่ ความเป็นอิสระจึงอยู่ที่การใช้งบประมาณมากกว่าการได้มาซึ่งงบประมาณดังกล่าว

2. รัฐยังมีอำนาจในการตรวจสอบบัญชีการใช้จ่ายของมหาวิทยาลัย การตรวจบัญชีนั้นนอกจากจะตรวจสอบว่าการใช้จ่ายเป็นไปตรงตามระเบียบที่มหาวิทยาลัยกำหนดในเรื่องนั้น ๆ หรือไม่ หากไม่เป็นไปตามระเบียบผู้บริหารก็จะต้องรับผิดชอบ นอกจากนั้น ส.ต.ง.ยังมีสิทธิเสนอแนะกับรัฐบาล หรือสภามหาวิทยาลัยเกี่ยวกับการใช้จ่าย การพัสดุ และการบริหารอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเงินด้วย

3. พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์กำหนดให้รัฐบาลมีสิทธิที่จะตั้งตัวแทนเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของสภามหาวิทยาลัยจำนวน 3 คน สภามหาวิทยาลัยมีอำนาจพิจารณากำหนดนโยบาย และควบคุมดูแลการบริหารมหาวิทยาลัยของอธิการบดี แต่ในกรณีของ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารีพระราชบัญญัติมิได้กำหนดไว้

4. ในกรณีที่พระราชบัญญัติกำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้อนุมัติเรื่องใดเรื่องหนึ่งก็ดี

หรือการแต่งตั้งพนักงานของมหาวิทยาลัย เช่น อธิการบดี หรือ ศาสตราจารย์ก็ดี ซึ่งจะต้องมีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งมหาวิทยาลัยจะต้องเสนอเรื่องเหล่านี้ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาเช่นเดียวกับ กระทรวง ทบวง กรม อื่น ๆ

5. รัฐบาลมีสิทธิยกเลิกเปลี่ยนแปลงปรับปรุงพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยได้เสมอ ดังนั้นอำนาจสูงสุดและสุดท้ายยังอยู่กับรัฐบาลตลอดไปมหาวิทยาลัยของรัฐต้องประสบปัญหาต่าง ๆ โดยเฉพาะความไม่คล่องตัวในการบริหารงาน จนไม่สามารถปฏิบัติภารกิจหลักของมหาวิทยาลัยได้ดีเช่นเดียวกับหน่วยราชการอื่น ๆ การแยกตัวออกจากระบบราชการทำให้มหาวิทยาลัย ซึ่งถึงแม้จะได้รับเงินงบประมาณแผ่นดินแต่ก็ได้รับในลักษณะเงินอุดหนุนทั่วไป สามารถนำไปใช้จ่ายในกิจการของมหาวิทยาลัยได้อย่างคล่องตัวเพราะมหาวิทยาลัยสามารถออกระเบียบด้านต่าง ๆ ทางการเงินและการพัสดุได้เอง นอกจากนั้นมหาวิทยาลัยยังกำหนดเงินเดือนของพนักงานได้เอง เพื่อให้สามารถแข่งขันกับเอกชนในตลาดแรงงานได้ และกำหนดระบบบริหารงานของบุคคลอื่นได้เองด้วย ส่วนในด้านวิชาการนั้น มหาวิทยาลัยมีอำนาจตั้งหน่วยงานต่าง ๆ ตลอดจนกำหนดหลักสูตรการเรียนการสอนของตนเอง

 

ข้อมูลจากหนังสือมหาวิทยาลัย ฉบับ 23 ตุลาคม 2540

** ศาสตราจารย์ ดร.เกษม สุวรรณกุล นายกสภาจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อดีตอธิการบดี จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย