การแยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน

การแยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน

 ในปัจจุบัน มีกระแสความคิดที่จะให้มีการปฏิรูประบบการเมือง อันสืบเนื่องมาจากความไม่พอใจในระบบที่มีอยู่ แนวทางในการแก้ไขนั้นมีอยู่หลายแนวทาง แนวทางของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยเป็นเพียงหนึ่งในหลายแนวทางที่เสนอกันอยู่ อีกแนวทางหนึ่งที่มีผู้เสนอทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญกัน ก็คือ ให้แยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน ในการพิจารณากันครั้งนี้ ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ก็ได้แปรแนวทางนี้ให้เห็นเป็นรูปธรรมมากขึ้น¹เนื่องจากการแยกอำนาจกันดังกล่าวนี้ มักจะถูกเสนอให้เป็นทางออกสำหรับปัญหานานับประการของระบบการเมืองไทย ประชาชนโดยทั่วไปจึงควรจะครุ่นคิดอย่างหนัก เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงไปในลักษณะเช่นว่านี้แล้ว ก็จะมีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อระบบการเมืองและต่อสังคมเศรษฐกิจของไทยอย่างไม่ต้องสงสัยโครงสร้างสายความรับผิดชอบในระบบที่มีการแยกอำนาจสรุปอย่างง่ายๆ ที่สุด ในการแยกอำนาจการปกครองส่วนนิติบัญญัติออกจากส่วนบริหาร ฝ่ายบริหารนั้น (ซึ่ง ศ. ชัยอนันต์ เสนอให้เป็นคณะมีจำนวน 20 คน) จะต้องไม่มาจากการเลือกตั้งโดยผ่านสภาผู้แทนราษฎรอย่างในปัจจุบัน แต่จะต้องได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติก็จะได้รับเลือก โดยตรงจากประชาชนเหมือนเดิม (อาจมีการแบ่งเขตเลือกตั้งแตกต่างไปจากปัจจุบันบ้าง แต่นั่นเป็นประเด็นปลีกย่อย) ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ต่างก็จะมีที่มาจากประชาชนโดยตรง ก็จะตัดสายความรับผิดชอบ (accountability) ที่คณะรัฐมนตรีในปัจจุบันมีต่อรัฐสภา โดยฝ่ายบริหารจะรับผิดชอบโดยตรง กับประชาชน หากประชาชนไม่พอใจการบริหารประเทศของคณะผู้บริหาร ก็จะมีโอกาสขับไล่คณะนั้นออกไปเมื่อครบวาระสี่ปี ในระหว่างสี่ปีนี้ คณะผู้บริหารก็จะมี โอกาสแสดงฝีไม้ลายมือและมีโอกาสใช้อำนาจในการสั่งการและจัดการได้อย่างเต็มที่ โดยไม่ต้องพะวักพะวนต่อเสียงในรัฐสภามากเท่าใดนัก ถ้าจะต้องง้อรัฐสภา ก็ต้องง้อในเรื่องงบประมาณ ที่จะต้องให้รัฐสภาอนุมัติเท่านั้นในช่องสุดท้ายของตารางที่ 1 ได้สรุปข้อเสนอเกี่ยวกับโครงสร้างการปกครองที่แยกอำนาจในรูปแบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอไว้ โดยเปรียบเทียบกับระบบการปกครอง แบบอังกฤษปนไทยที่เราใช้อยู่ทุกวันนี้ และแบบที่สหรัฐอเมริกาใช้อยู่ นอกจากนี้ ข้อมูลในตารางที่ 1 ยังมิได้จำกัดเฉพาะประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เน้นไว้เท่านั้น แต่ได้เติมบางประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้แบบผ่านๆ (เช่น เรื่องอำนาจทางการเงิน) หรือที่ไม่ได้กล่าวถึงเลย (เช่น อำนาจตุลาการ) ด้วย เพื่อประกอบการวิเคราะห์ต่อไป โดยเฉพาะเรื่องอำนาจทางการเงินนั้นเป็นเรื่องระดับโครงสร้างที่สำคัญ เพราะฉะนั้นจะขอนำมาวิเคราะห์เสียตั้งแต่ต้นอำนาจการเงินของฝ่ายนิติบัญญัติอำนาจเหนือการเงินเป็นหัวใจของการบริหารประเทศ อำนาจนี้รวมถึงอำนาจในการเรียกเก็บภาษีจากประชาชน อำนาจในการใช้จ่ายเงินที่ได้มาจากภาษีอากรเหล่านั้น และอำนาจในการที่รัฐบาลจะกู้หนี้ยืมสินอีกด้วย ถ้าฝ่ายบริหารไม่มีหรือไม่ได้รับอำนาจดังกล่าวก็จะทำอะไรไม่ได้ ในประวัติการต่อสู้ระหว่างรัฐสภากับพระมหากษัตริย์อังกฤษ อำนาจเหนือการเงินของรัฐบาลได้เป็นชนวนสำคัญในข้อขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ จนในที่สุด พระมหากษัตริย์ต้องทรงยอมผ่อนคลายพระราชอำนาจในด้านนี ้ให้แก่รัฐสภาตั้งแต่ คริสตศตวรรษที่ 17 และรัฐสภาก็ได้ใช้อำนาจเหนือการเงินเป็นเครื่องมือบังคับสถานการณ์ให้รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีมาจากรัฐสภา อย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ แทนที่จะเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ หลังจากหลักการที่กำหนดให้ฝายบริหารต้องมาจากรัฐสภา ได้เป็นที่ยอมรับในศตวรรษที่ 19 ฝ่ายบริหารที่มาจาก รัฐสภานี้กลับเริ่มมีอำนาจเหนือสมาชิกรัฐสภามากขึ้น อำนาจริเริ่มของสมาชิกรัฐสภาก็ถูกบั่นทอนตลอดมา จริงอยู่ ถึงแม้รัฐสภายังคงไว้ซึ่งอำนาจ ที่จะไม่อนุมัติงบประมาณรวมของฝ่ายบริหาร ซึ่งก็เท่ากับเป็นการถอดถอนคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง เพราะในกรณีนี้ โดยมารยาทแล้วคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออก แต่อำนาจของสมาชิกรัฐสภาที่จะเสนอร่างกฎหมายนั้นถูกจำกัดลงอย่างมาก และเมื่อดูในรายละเอียด สมาชิกรัฐสภาจะไม่มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย ที่มีผลกระทบทางการเงินเลย กฎหมายเหล่านี้เสนอได้โดยฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น ดังนั้นแผนงานการออกกฎหมายของรัฐสภาแทบจะถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง ในอังกฤษอำนาจหลักของรัฐสภาในปัจจุบันนั้นมีอยู่ตรงที่เป็นที่มา (และที่ไป) ของฝ่ายบริหารเท่านั้น นอกจากนี้แล้ว รัฐสภาก็จะเป็นแต่เพียงช้างเท้าหลังเท่านั้น ตราบใดที่เสียงข้างมากของเหล่าสมาชิกยังให้ความไว้วางใจกับรัฐบาลอยู่ เมื่อสหรัฐฯ ประกาศอิสรภาพจากอังกฤษและร่างรัฐธรรมนูญของตนเองขึ้นมา ก็มองอำนาจการเงินเป็นส่วนสำคัญในระบบการคานอำนาจของรัฐบาล ปฏิกิริยาที่ชาวอเมริกัน มีต่อการกดขี่ข่มเหงโดยมาตรการทางภาษีอากรของรัฐบาลอังกฤษ ทำให้สหรัฐฯ พยายามจัดระบบการปกครอง ที่ทำให้ฝ่ายบริหารขาดพลานุภาพที่จะตั้งตัวเอง ขึ้นมาเป็นเผด็จการ จึงได้ให้อำนาจการเงินอยู่กับรัฐสภา นอกจากนั้นแล้วสมาชิกรัฐสภาในสหรัฐฯ ยังคงอำนาจทางการเงินไว้มาก สมาชิกรัฐสภาสามารถเสนอและอนุมัติ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องรับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารแต่ประการใด แต่ก็มีการคานอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยให้สิทธิ์แก่ฝ่ายบริหารที่จะไม่อนุมัติ (veto) กฎหมายที่ส่งมาจากรัฐสภาได้แม่แบบระบบรัฐสภาทั้งสองนี้แสดงให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีได้สองแบบ แบบแรกคือแบบของอังกฤษ และจะเรียกว่าเป็นแบบอ่อน ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการกำหนดว่า ใครจะมาอยู่ในฝ่ายบริหาร แต่เมื่อกำหนดไปแล้ว ก็แทบจะไม่มีอำนาจอย่างใดนอกเหนือไปจากนี้ โดยเฉพาะจะไม่มีสิทธิในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ในกรณีของสหรัฐฯ เป็นระบบนิติบัญญัติแบบแข็ง จริงอยู่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนฝ่ายบริหาร แต่ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีและจะใช้อำนาจ ในการออกกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน) อย่างสมบูรณ์กว่าในกรณีของอังกฤษ ดังนั้นในสหรัฐฯ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมองตัวเองว่ามีฐานันดร เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร และปกติจะมีเรื่องที่ต้องงัดข้อกับฝ่ายบริหารอยู่เนืองๆ ระบบการปกครองของประเทศไทยลอกแบบมาจากอังกฤษ เพราะฉะนั้นฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแบบอ่อน สมาชิกรัฐสภาจะถูกจำกัดสิทธิ์ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน² (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม 2538 มาตรา 143) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่าง พ.ร.บ.ประเภทนี้ได้ ก็ต่อเมื่อได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ การจำกัดความว่าอะไรเป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน อะไรไม่เป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน ก็จำกัดสิทธิ์ของ สมาชิกรัฐสภาค่อนข้างมาก (อรพิน 2538)นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ไม่ชัดเจนอยู่สองประการ ประการแรก ในข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ ฝ่ายนิติบัญญัติก็ยังมีอำนาจที่จะไม่อนุมัติกฎหมายที่ฝ่ายบริหารเสนอมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติมีสิทธิ์ไม่อนุมัติ พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งถ้าไม่อนุมัติ ฝ่ายบริหารจะไม่สามารถปกครองประเทศได้ ในระบบปัจจุบันรัฐบาล ก็จะต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ในระบบที่รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ปรากฏชัดว่าจะเกิดอะไรขึ้น ถ้าฝ่ายบริหารเลือกที่จะไม่แยแส ต่อการที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่อนุมัติงบประมาณ และเรียกเก็บภาษีต่อ และใช้เงินต่อไปโดยใช้อำนาจพลการ ก็สามารถอ้างความชอบธรรมอันได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นโล่กำบังได้ ถึงอย่างไรก็ตาม ในที่สุดแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจคุมตำรวจส่วนกลาง³ และกองทัพ อีกทางหนึ่งที่จะเกิดขึ้นได้ก็คือ รัฐสภาจะเรียกร้องให้ฝ่ายบริหารดำเนินการ และสั่งการตามที่ตนต้องการเป็นเงื่อนไขในการอนุมัติงบประมาณ ถ้าเช่นนั้น เอกภาพของฝ่ายบริหารที่ได้จากการมีวาระสี่ปีก็จะค่อยๆ ลดความหมายไปอีกประเด็นหนึ่งที่ยังไม่ชัดเจนก็คือ เมื่อมีการแยกอำนาจแล้ว ส.ส. จะมีอำนาจเสนอร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารหรือไม่ ในแง่หนึ่งแล้ว ตรรกะของสถานการณ์ใหม่ที่เสนอมานั้นชวนให้สรุปต่อไปได้ว่า ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการกำหนดตัวของผู้บริหารแล้ว ก็น่าจะมีอำนาจในการออกกฎหมายมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แต่ในเรื่องนี้ยังไม่มีความชัดเจน และจะเห็นได้ว่าอำนาจนี้มีความสำคัญมากในการกำหนดบทบาท ของฝ่ายนิติบัญญัติในอนาคตอำนาจตุลาการกับอำนาจนิติบัญญัติระบบการเมืองของอังกฤษนั้นมีเอกลักษณ์อยู่อย่างหนึ่ง กล่าวคือ เป็นระบบที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร มีแต่ประเพณีปฏิบัติ และมีหลักการที่สำคัญ ที่ยึดกันมาโดยตลอด คือหลัก parliamentary sovereignty⁴ กล่าวคือ รัฐสภามีอำนาจสูงสุดในเชิงกฎหมาย แม้ว่าในปัจจุบัน รัฐสภาจะทำหน้าที่เป็นแต่เพียง ช้างเท้าหลังให้แก่ฝ่ายบริหารเสียส่วนใหญ่ แต่สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของคนอังกฤษก็ยังมิได้ถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ เพราะเหตุว่าในการตีความกฎหมายนั้น ศาลอังกฤษจะใช้ระบบ common law ซึ่งเป็นระบบกฎหมายจากคำพิพากษาเดิมๆ และในอดีต ศาลอังกฤษได้ร่วมกับรัฐสภา ต่อสู้กับอำนาจของพระมหากษัตริย์มาโดยตลอด ระบบ common law จึงมีบทบาทพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐค่อนข้างมาก อย่างไรก็ตามการวินิจฉัยความของศาลอังกฤษนั้น จะขัดกับกฎหมายที่ผ่านโดย รัฐสภาไม่ได้ กระนั้นก็ตาม หากรัฐสภาเห็นว่าคำพิพากษานั้นฝืนเจตนารมณ์ของตน รัฐสภาก็อาจจะยืนยันตามเจตนารมณ์ของตน ด้วยการแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้นสหรัฐฯ มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร และยังอาศัย common law ที่ได้มาจากอังกฤษอีกด้วย ที่สำคัญที่สุด ศาลสูงสุด (U.S. Supreme Court) สามารถยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐสภาบัญญัติขึ้นมาได้ หากเห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีเช่นนี้ ถ้ารัฐสภายังประสงค์ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์เดิม ก็จะต้องเริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและยาวนาน อีกทั้งจะต้องได้รับการยินยอมจากรัฐต่างๆ อีกด้วย เพราะฉะนั้น ในสหรัฐฯ จึงถือกันว่า อำนาจตุลาการนั้น มีฐานะเคียงบ่าเคียงไหล่กับอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารไทยมีประวัติทางกฎหมายแตกต่างจากอังกฤษ เพราะรัฐเป็นผู้ยกเอาประเพณีกฎหมายแบบตะวันตกมาใช้ และได้กำหนดภาระหน้าที่และขอบเขตของฝ่ายตุลาการ โดยไม่ให้มีบทบาทมากนักในการพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐ เหมือนเช่นในอังกฤษ หรือในสหรัฐฯ⁵ นอกจากนี้ ไทยยังมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (ถึงแม้ว่าจะถูกฉีกทิ้งบ่อยครั้งก็ตาม) ซึ่งมีบทบัญญัติในด้านสิทธิของปัจเจกที่ศาลสามารถนำไปประยุกต์ได้ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ถ้าหากศาลพิจารณาเห็นว่า ประเด็นกฎหมายบางประเด็นอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลก็จะต้องส่งประเด็นนั้นมายังตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย การตัดสินใจว่า ประเด็นนั้นมีโอกาสหรือไม่ ที่จะขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลเท่านั้นที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้ คู่ความไม่สามารถที่จะอุทธรณ์การวินิจฉัยดังกล่าว โดยตรงต่อตุลาการรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ ในกรณีที่มีร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านรัฐสภาแล้วแต่ยังไม่ลงพระปรมาภิไธย และหากนายกรัฐมนตรีมีข้อสงสัยว่าร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวจะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ นายกรัฐมนตรีอาจส่งร่าง พ.ร.บ.นั้นไปให้ตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาได้มีข้อน่าสังเกตอยู่อีกประการหนึ่งเกี่ยวกับตุลาการรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ทั้งในด้านบุคลากรและในสำนวนวินิจฉัย ตุลาการรัฐธรรมนูญของเราจะมีบทบาททางการเมือง มากกว่าในทางกฎหมายจะเห็นได้ว่าในทุกกรณี อำนาจตุลาการนั้นมีบทบาทสำคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่รูปแบบและบทบาทนั้นแตกต่างไปแล้วแต่กรณี ถ้าหากจะแบ่งแยกอำนาจบริหารและอำนาจปกครองออกจากกันแล้ว บทบาทของอำนาจตุลาการก็คงต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย ในขณะนี้ ยังไม่ประจักษ์ชัดจากข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ว่า ที่มาและบทบาทของตุลาการรัฐธรรมนูญควรจะยังเป็นอยู่อย่างเดิมหรือไม่จากโครงสร้างสู่พฤติกรรมโครงสร้างการปกครองในตัวของมันเองคงไม่ได้ให้คุณให้โทษกับประชาชนโดยตรงเท่าใดนัก มีนัยสำคัญก็ในฐานะที่เป็นกรอบกำหนดพฤติกรรมของผู้ที่จะมีบทบาท ในองค์กรต่างๆ ของรัฐ พฤติกรรมเหล่านี้ต่างหากที่จะส่งผลต่อสวัสดิภาพของประชาชน ข้อนี้คงจะไม่เป็นที่ถกเถียงกันมาก ศ. ชัยอนันต์เอง ก็ให้เหตุผลที่ท่านอยากเห็น การเปลี่ยนแปลงว่า โครงสร้างที่เป็นอยู่นำไปสู่พฤติกรรมที่ไม่พึงปรารถนาหลายประการ ข้อดีที่ท่านเห็นในระบบแยกอำนาจ (ที่ผู้เขียนเห็นด้วย) มีดังต่อไปนี้·         ผู้บริหารประเทศมีโอกาสบริหารประเทศได้อย่างต่อเนื่องจนครบวาระสี่ปี·         คณะที่จะสมัครมาเป็นคณะผู้บริหารจะต้องมาจากทุกภาคของประเทศ มิฉะนั้นจะไม่มีโอกาสได้รับเลือก เนื่องจากมิได้รับเสียงนิยมอย่างทั่วถึง·         ประชาชนจะทราบอย่างแน่นอนตั้งแต่ก่อนเลือกตั้งว่าผู้ใดจะมาเป็นแกนนำในคณะผู้บริหาร ไม่ปล่อยให้การเลือกสรรรัฐมนตรี เกิดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหลังการเลือกตั้ง ซึ่งอาจได้บุคคลที่ไม่เป็นที่พอใจสำหรับประชาชนมาเป็นรัฐมนตรี แต่ ศ. ชัยอนันต์ได้อ้างผลดีอีกหลายอย่างที่ยังไม่ประจักษ์ อาทิเช่น·         เป็นการยากที่จะมีการซื้อเสียงทั่วประเทศ อย่างน้อยในการเลือกตั้งคณะผู้บริหาร·         ระบบใหม่มีการแบ่งงาน โดยแยกคุณภาพและประสบการณ์ของคนสองกลุ่ม คือฝ่ายบริหารและฝ่ายผู้แทนของประชาชน จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดนี้เป็นการอนุมานผลทางพฤติกรรมจากโครงสร้างหรือแบบแผนหลัก ที่ว่า “อนุมาน” นั้น ก็เพราะเหตุว่าประเทศไทยไม่เคยมีระบบ การปกครองแบบใหม่นี้ที่จะชี้ให้เห็นเป็นหลักฐานประจักษ์ชัดได้ว่า การปกครองแบบนี้จะส่งผลอย่างไรต่อพฤติกรรมของประชาชนผู้เลือกตั้ง ของนักการเมือง และของข้าราชการประจำ ที่ดีที่สุดที่จะทำได้ก็คือ ต้องศึกษาผลของการออกแบบระบบการปกครองในประเทศอื่นๆ ที่มีรูปแบบการปกครองคล้ายกับที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอ ว่ามีผลอย่างไร และจากนั้นก็ต้องอนุมานต่อไปว่าผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจะเกิดขึ้นได้ในประเทศไทยหรือไม่ ภายใต้สภาพสังคมของประเทศไทย ทั้งในปัจจุบันและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคตโครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองมิได้เป็นปัจจัยเดียวที่กำหนดพฤติกรรมทางการเมือง ประเทศไทยมีรูปแบบการปกครองที่คล้ายคลึงกับในประเทศอังกฤษมาก ดังที่เห็นได้จากตารางที่ 1 แต่พฤติกรรมทางการเมืองนั้นผิดแผกแตกต่างไปจากของอังกฤษมาก การทำนายพฤติกรรมจากโครงสร้าง จึงเป็นเรื่องที่จะต้องทำด้วย ความระมัดระวังอย่างยิ่ง จะต้องคำนึงถึงปัจจัยรอบด้านอื่นๆ อีกมาก เพราะฉะนั้นถึงแม้ว่าในส่วนต่อไปนี้ ผู้เขียนจะยกตัวอย่างพฤติกรรมจากสหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศ ที่ใช้หลักการแบ่งแยกอำนาจ ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่ชัดเจนที่สุด แต่ผู้เขียนก็มิได้ตั้งใจที่จะให้ผู้อ่านเห็นว่