การมีส่วนร่วมในมุมมองปรัชญาหลังนวยุคที่มีต่อหลักธรรมาภิบาลเพื่อแก้ปัญหาคอรัปชั่น

การมีส่วนร่วมในมุมมองปรัชญาหลังนวยุค

ที่มีต่อหลักธรรมาภิบาลเพื่อแก้ปัญหาคอรัปชั่น

เขียนโดย ดร.เมธา หริมเทพาธิป

คอรัปชั่นเป็นปัญหาสำคัญที่ต้องได้รับแก้ไขอย่างเร่งด่วน เนื่องจากเป็นปัญหาที่กัดกร่อนระบบการบริหารปกครองของประเทศให้เสื่อมถอยลง เป็นเหตุทำให้เกิดความไม่ยุติธรรมขึ้นในสังคม โดยเฉพาะการคอรัปชั่นในระดับประเทศที่ส่งผลกระทบต่อคนในประเทศในภาพรวม ดังนั้น ในหลายประเทศได้ตระหนักถึงผลเสียและพยายามแก้ไขปัญหานี้อย่างจริงจัง เพราะเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ

ในรายงานเรื่อง Sub-Sahara Africa From Crisis to Growth ปี ค.ศ. 1979 ซึ่งเป็นรายงานที่ธนาคารโลกพยายามวิเคราะห์ถึงความล้มเหลวในการพัฒนาประเทศของรัฐในทวีปแอฟริกาช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในรายงานได้วิจารณ์ถึงสาเหตุสำคัญ 4 ประการที่ทำให้กลุ่มประเทศในภูมิภาค Sub-Sahara region^[1] ไม่สามารถพัฒนาฟื้นตัวขึ้นมาได้ก็เพราะ “การคอรัปชั่นของผู้นำประเทศและเจ้าหน้าที่ของรัฐ การไม่ยึดกฎหมายเป็นหลักในการปกครอง การขาดประสิทธิภาพในการบริหารงาน การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน” ผลจากการเผยแพร่รายงานฉบับนี้ ทำให้กระแสคิดเรื่องธรรมาภิบาลเกิดขึ้น และได้รับความสนใจจากหลายประเทศทั่วโลก ตลอดทั้งกลายเป็นผลผลิตหนึ่งของโครงสร้างในแนวคิดระเบียบโลกใหม่ (New World Order) ที่เชื่อมโยงกับคำว่า “พัฒนา”

นอกจากนี้ Good Governance ยังถูกนำไปใช้เป็นเงื่อนไขอย่างหนึ่งทางการเมืองสำหรับการพิจารณาเงินกู้ระหว่างประเทศของธนาคารโลก และธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย รวมทั้งกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ดังนั้น รัฐหรือประเทศที่ต้องการความช่วยเหลือทางด้านการเงินจะต้องสร้างความน่าเชื่อถือให้เกิดขึ้นด้วยหลักธรรมาภิบาล 4 ประการ คือ การมีส่วนร่วม การปกครองตามหลักกฎหมาย ความโปร่งใส และการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ (Kaewmanee, 2007)

อย่างไรก็ดี Good Governance ไม่ได้มีเพียงแค่มาตรฐาน 4 ข้อดังที่ธนาคารโลกเสนอไว้ในช่วงแรก แต่ได้รับการพัฒนามาตรการจาก 4 ข้อ กลายเป็น 6 ข้อ ได้แก่ การมีส่วนร่วม (Public Participation) ความโปร่งใส (Transparency) ความรับผิดชอบ (Accountability) ความชอบธรรมทางการเมืองโดยกฎหมายที่คู่คุณธรรม, ความสามารถในการคาดคะเนได้ (Predictability) และความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and effectiveness) ซึ่งต่อมา คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม ภาคพื้นเอเชียและแปซิฟิค สหประชาชาติ (United Nations Economics and Social Commission for Asia and the Pacific) ได้เสนอเพิ่มขึ้นเป็น 8 ข้อ สำหรับใช้ในการพัฒนาบทบาทของรัฐที่มีลักษณะการปกครองที่ดี ได้แก่ การมีส่วนร่วม การปกครองตามหลักกฎหมาย ความโปร่งใส ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล การตอบสนอง ความรับผิดชอบ การดึงเป็นแนวร่วมอย่างเท่าเทียม และฉันทามติ

ต่อมาในปี ค.ศ. 1997 องค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme : UNDP) ได้กำหนดคุณลักษณะของธรรมาภิบาลเพิ่มมาอีก 1 ข้อ คือเรื่อง การพัฒนามนุษย์ รวมเป็น 9 ข้อ ได้แก่ การมีส่วนร่วม (Participation) นิติธรรม (Rule of Law) ความโปร่งใส (Transparency) การตอบสนอง (Responsiveness) การมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus-Oriented) ความเสมอภาค/ความเที่ยงธรรม (Equity) ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency) ภาระรับผิดชอบ (Accountability) และวิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Vision)

ประเทศไทยได้รับเอาแนวคิดเรื่อง Good Governance เข้ามาใช้ในช่วงปี พ.ศ. 2540 - 2541 ในฐานะเป็นกระแสหลักของการปฏิรูประบบการเมืองการปกครองหลังจากที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 ในขณะนั้นประเทศไทยถูกวิจารณ์ว่าความล้มเหลวทางการเมืองและการบริหารที่เกิดขึ้นมาจากการคอรัปชั่นของนักการเมือง ทำให้การบริหารบ้านเมืองไม่มีความโปร่งใส และไร้ประสิทธิภาพ ระหว่างนั้น ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศพยายามผลักดันหลักการบริหารโดยใช้ Good Governance เพื่อให้เกิดกระแสตื่นตัวไปพร้อมกับการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของไทยที่เริ่มต้นมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา

นักวิชาการไทยได้พยายามบัญญัติศัพท์ไทยขึ้นใช้หลายคำ อาทิ ธรรมาภิบาล ประชารัฐ ธรรมรัฐ ระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี การปกครองโดยธรรม กรอบการกำกับดูแลที่ดี บรรษัทภิบาล เป็นต้น ซึ่งต่อมาได้มีการตกลงโดยคณะรัฐมนตรี เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2542 ให้ใช้คำว่า ระบบการบริหารและการจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล ซึ่งใช้กับการบริหารจัดการที่ดีในภาครัฐ ส่วนคำว่า บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) ถูกนำมาใช้ในภาคเอกชน

หลังจากนั้น เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2542 ได้มีการประกาศระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 และเริ่มมีผลบังคับใช้กับหน่วยงานของรัฐ ตั้งแต่ 11 สิงหาคม 2542 ซึ่งนับได้ว่าเป็นก้าวแรกของการบริหารราชการแนวใหม่ โดยใช้หลักธรรมาภิบาล 6 ประการ ได้แก่ (1) หลักนิติธรรม (2) หลักคุณธรรม (3) หลักความโปร่งใส (4) หลักความมีส่วนร่วม (5) หลักความรับผิดชอบ และ (6) หลักความคุ้มค่า

แม้ว่าประเทศไทยจะรับเอาหลักธรรมาภิบาลมาใช้และมีการเผยแพร่อย่างต่อเนื่อง แต่คนไทยส่วนหนึ่งมักคิดว่า หลักธรรมาภิบาลเป็นเรื่องของฝ่ายปกครอง เป็นบทบาทหน้าที่ของรัฐที่จะต้องนำไปใช้ให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหาร ประชาชนไม่มีส่วนเกี่ยวข้องเพราะได้ใช้สิทธิเลือกตั้งมอบอำนาจการตัดสินใจทั้งหมดให้แก่รัฐบาลแล้ว ซึ่งเป็นความคิดเห็นที่คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริงในระบอบประชาธิปไตยและการบริหารจัดการแบบธรรมาภิบาล แท้จริงแล้วธรรมาภิบาลเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับทุกฝ่ายทั้งประเทศที่ทุกคนต้องร่วมแรงร่วมใจกันทำให้เกิดขึ้น

แม้ว่าคนไทยอีกส่วนหนึ่งจะเข้าใจถึงระบบธรรมาภิบาลแต่ก็ยังไม่เห็นสิ่งที่ปรากฏเป็นรูปธรรมอย่างพอเพียงในเชิงปฏิบัติ โดยเฉพาะในเรื่อง ฉันทามติ (Consensus) ดังนั้น ไม่ว่ารัฐจะดำเนินโครงการใดก็ตามจึงมักจะเกิดความขัดแย้งกับฝ่ายต่างๆ อยู่เสมอ และมีหลายโครงการที่รัฐไม่สามารถดำเนินการให้สำเร็จลุล่วงได้ บางโครงการไม่สามารถอธิบายถึงผลกระทบทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ไม่สามารถอธิบายถึงมาตรการป้องกัน แก้ไข และเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรมในเชิงฉันทามติ รวมถึงมาตรการป้องกันและฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจนเป็นรูปธรรมที่ก่อให้เกิดการยอมรับแก่ทุกฝ่ายได้อย่างทั่วถึง

จะเห็นได้ว่า ประเทศที่มีการพัฒนาล้วนให้ความสำคัญในเรื่องธรรมาภิบาลเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาคอรัปชั่นที่เป็นเหตุก่อให้เกิดความล้มเหลวในการพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม เมื่อกล่าวถึงคำว่า “คอรัปชั่น” ในสังคมไทย แต่ละคนกลับมีความเข้าใจที่แตกต่างกันไป และพยายามอธิบายความหมายของคำๆ นี้ แม้ว่าการคอรัปชั่นจะสามารถนิยามได้ แต่ยกตัวอย่างได้ยาก เพราะบางอย่างเคยถูกต้อง แต่มาตอนนี้ไม่จำเป็นและถือว่าเป็นคอรัปชั่นได้ แต่อย่างน้อยก็สรุปได้ว่า คุณลักษณะสำคัญของคอรัปชั่นก็คือ “มีการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อรับหรือเรียกร้องผลประโยชน์เกินกว่าที่ควรจะได้ เป็นเหตุให้ระบบคลาดเคลื่อน เกิดความเสียหายต่อส่วนรวม เป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้องทั้งทางกฎหมายและทางจริยธรรมในสมัยนั้น ๆ”

ผู้เขียนเห็นว่า ในเบื้องต้น ควรมีการทำความเข้าใจมโนทรรศน์ของคำว่า คอรัปชั่น ให้ชัดเจนเสียก่อน เพราะเมื่อเข้าใจชัดเจนหรือเข้าใจตรงกันแล้ว ความคิดก็จะไม่เกิดความสับสน และสามารถนำหลักธรรมาภิบาลมาแก้ปัญหาคอรัปชั่นได้อย่างชัดเจนและตรงจุด

ก. มโนทรรศน์เรื่องคอรัปชั่น

คำว่า “มโนทรรศน์” หรือ Concept คือ การเข้าใจภาพรวมหรือองค์ประกอบของสิ่งต่างๆ เมื่อต้องการทำความเข้าใจคำว่า “คอรัปชั่น” ก็จำเป็นที่จะต้องศึกษาถึงรากคำ (Intext) ของคำๆ นี้ให้เห็นชัดเสียก่อน แล้วจึงขยายไปสู่กรอบความเข้าใจในเชิงบริบท (Context) เพื่อให้เห็นภาพ (Image) ในแต่ละเหตุการณ์ แต่ละบริบท ในลำดับถัดไป

คอรัปชั่น (Corruption) เป็นการทับศัพท์ในภาษาอังกฤษ มาจากภาษาลาตินว่า Corruptus มีรากคำ (root word) มาจากคำว่า Destroy (ทำลาย) กับ Spoil (ปล่อยปละละเลย) ซึ่ง 2 คำนี้เป็นเสมือน 2 ข้างที่แยกให้เห็นความหมายในเชิงบริบทว่า คอรัปชั่น “เป็นการทำลายระบบที่มีอยู่” และ “เป็นการปล่อยปละละเลยไม่ให้เป็นไปตามระบบที่ควรจะเป็น”

การทำลายระบบที่มีอยู่ อาจมาจากการโกง การทุจริต การรับหรือการติดสินบน การใช้อำนาจโดยทางมิชอบ อาทิเช่น

1) การรับแป๊ะเจี๊ยในสถาบันการศึกษาของรัฐ

2) การปลอมแปลงเอกสารสำคัญให้กับบุคคลผู้มีอำนาจหรือให้สินบน โดยไม่ต้องผ่านระบบปกติ เช่น ใบขับขี่ ใบผ่านการคัดเลือกการเกณฑ์ทหาร ใบปริญญา เป็นต้น

3) การที่เจ้าหน้าที่คุมข้อสอบยอมรับสินบนจากนักเรียนหรือผู้ปกครองนักเรียน เพื่อช่วยนักเรียนโกงข้อสอบ

4) การใช้อำนาจปั่นราคาหุ้นตนเองในตลาดหลักทรัพย์

5) การที่ผู้รับเหมาก่อสร้าง (กลุ่มผลประโยชน์ของนักการเมือง) ไม่ใช้วัสดุตามที่ตกลงกันในการสร้างถนนสาธารณะ

6) การบังคับใช้กฎหมายแบบเลือกปฏิบัติ

ส่วน การปล่อยปละละเลยไม่ให้เป็นไปตามระบบที่ควรจะเป็น อาจมาจากการละเลยการปฏิบัติหน้าที่ ความลำเอียงภายในจิตใจ อาทิเช่น

1) การที่เจ้าหน้าที่ตำรวจยอมให้ผู้มีอิทธิพลทำผิดกฎหมาย เช่น ยอมปล่อยที่ขับรถผิดกฎจราจรเมื่อทราบว่าผู้กระทำผิดเป็นผู้มีอิทธิพล เป็นต้น

2) การยอมรับสินบนของผู้ที่ทำธุรกิจผิดกฎหมาย เช่น บ่อนการพนัน ซ่องโสเภณี เป็นต้น

3) การยอมให้เกิดการจัดฮั้วประมูลโดยขาดระบบการตรวจสอบที่โปร่งใส

4) การยอมให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนทางธุรกิจ (Conflict of Interest)

5) การยอมให้นักการเมืองใช้ธนาคารของรัฐเป็นเครื่องมือด้านประชานิยม

6) การที่เจ้าหน้าที่ยอมปล่อยให้ใครบางคนแซงคิวเพราะกลัวอำนาจ

7) การที่เจ้าหน้าที่รัฐละเลยการตรวจสอบภาษีอย่างถี่ถ้วนกับบริษัทที่ให้สินบน

จากตัวอย่างข้างต้นชี้ให้เห็นว่า การคอรัปชั่นมักจะเป็นเรื่องของ “การติดสินบน การโกง ทุจริต ผลประโยชน์ อำนาจ การปล่อยปละละเลย ความเอนเอียง การทำผิดระเบียบกติกา และการทำผิดกฎหมาย” เข้ามาเกี่ยวของอยู่เสมอ อย่างไรก็ตาม สิ่งเหล่านี้ไม่ใช่การคอรัปชั่น แต่เป็นรากเหง้าที่สามารถนำไปสู่การคอรัปชั่นได้เท่านั้น ยกตัวอย่างเช่น

1) การติดสินบน : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “การติดสินบน” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของการติดสินบน ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น ค่าแป๊ะเจี๊ยของโรงเรียนเอกชน การให้กระเช้าของขวัญ ของฝาก ขนมนมเนย การพาไปเลี้ยงข้าวเพื่อขอบคุณหรือแสดงน้ำใจ เป็นต้น

2) การโกง/การทุจริต : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “การโกง/การทุจริต” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของการโกง/การทุจริต ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น เด็กนักเรียนโกงข้อสอบ พี่น้องโกงสมบัติของตระกูล การที่เจ้าหน้าที่รัฐยักยอกภาษีประชาชนไปเป็นของตน เป็นต้น

3) ผลประโยชน์ : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “ผลประโยชน์” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของการได้รับผลประโยชน์ ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น การได้เลื่อนขั้น/เลื่อนตำแหน่ง การได้เงินเดือน การได้เงินประจำตำแหน่ง เป็นต้น

4) อำนาจ : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “อำนาจ” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของอำนาจ ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น การใช้อำนาจสั่งให้คนทำงานที่ผิดกฎหมาย เป็นต้น

5) การปล่อยปละละเลย : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “การปล่อยปละละเลย” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของการปล่อยปละละเลย ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น การปล่อยให้คนทำผิดกฎจราจร การไม่จัดระเบียบแถว เป็นต้น

6) ความเอนเอียง : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “ความเอนเอียง” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของความเอนเอียง ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น การเลือกคนที่ไว้วางใจเข้ามาทำงาน เป็นต้น

7) การทำผิดกฎกติกา : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “การทำผิดกฎกติกา” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของการทำผิดกฎกติกา ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น นักมวยต่อยใต้เข็มขัด นักฟุตบอลทำฟาวล์ในเขตลูกโทษ นักบาสเกตบอลทำวอร์คกิ้ง (ถือลูกบอลแล้ววิ่ง) เบิ้ลบอล (จับบอลขึ้นมาแล้วแอบเลี้ยงต่อ) เป็นต้น

8) การทำผิดกฎหมาย : การคอรัปชั่นมักจะมีเรื่อง “การทำผิดกฎหมาย” เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในทุกเรื่องของการการทำผิดกฎหมาย ไม่จำเป็นต้องเป็นการคอรัปชั่นเสมอไป เช่น พ่อค้าแม่ค้าขายซีดีเถื่อน ขายยาบ้า ค้าอาวุธเถื่อน เป็นต้น

ในเมื่อ “การติดสินบน การโกง ทุจริต ผลประโยชน์ อำนาจ การปล่อยปละละเลย ความเอนเอียง การทำผิดระเบียบกติกา และการทำผิดกฎหมาย” โดยตัวมันเองไม่ใช่การคอรัปชั่น เป็นเพียงรากเหง้าที่นำไปสู่การคอรัปชั่นเท่านั้น ปัญหาจึงเกิดขึ้นว่า “การคอรัปชั่นคืออะไร”

ผู้เขียนมีทรรศนะว่า การคอรัปชั่นเป็นเสมือนพื้นที่สีเทา คือ จะว่าดำก็ไม่ดำ จะว่าขาวก็ไม่ขาว เป็นส่วน “ขอบ” ระหว่างดำกับกับขาว การพิจารณาว่า “อะไรเป็นเป็นคอรัปชั่น” และ “อะไรไม่เป็นคอรัปชั่น” จึงต้องพิจารณาแยกแยะผ่านปรากฏการณ์ (phenomena) ในแต่ละเหตุการณ์ (event) จะตัดสินเหมารวมไม่ได้ ซึ่งอาจอาศัยกรอบคิดหรือองค์ประกอบในการพิจารณาว่า ความประพฤติที่เรียกว่าคอรัปชั่นได้นั้นจะต้องมีองค์ประกอบ 5 อย่าง คือ

(1) มีผู้มีอำนาจ

(2) มีผู้ให้สินบน

(3) ผู้มีอำนาจรับสินบน

(4) ผู้มีอำนาจใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ

(5) ระบบเกิดความคลาดเคลื่อน ส่งผลเสียต่อคนส่วนรวม

องค์ประกอบทั้ง 5 อย่างนี้เป็นเหตุให้ระบบที่มีอยู่ไม่คงที่ มีความคลาดเคลื่อน ทำให้เกิดการปล่อยปละละเลยและเลือกปฏิบัติ เป็นเหตุให้ระบบถูกกัดกร่อน ถูกทำลาย ทำให้บ้านเมืองไม่มีเขื่อนไม่มีแปร

การที่ “บ้านเมืองไม่มีเขื่อนไม่มีแปร” ไม่ได้หมายความว่า ประเทศชาติไม่มีกฎหมาย แต่ปัญหาอยู่ที่การบังคับใช้กฎหมายมีความคลาดเคลื่อน เลือกปฏิบัติ ไม่เสมอภาค ซึ่งสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากการคอรัปชั่นของบรรดาผู้อำนาจ เพราะการคอรัปชั่นจะพิจารณาจากฝ่ายผู้ปฏิบัติหน้าที่เป็นหลัก ส่วนผู้ให้สินบนนั้นไม่เรียกว่าคอรัปชั่น เป็นแต่เพียงความประพฤติทุจริต ติดสินบน เพียงเท่านั้น เช่น ผอ.โรงเรียนรัฐบาลแห่งหนึ่ง (1) รับสินบน (3) จากผู้ปกครองนักเรียน (2) ผอ. ใช้อำนาจอนุมัติให้นักเรียนคนนั้นเข้าเรียนได้แม้ว่าผลการสอบ (ที่กำลังจะประกาศในที่สาธารณชน) ของนักเรียนคนนั้นจะสอบไม่ผ่าน ทำให้นักเรียนคนนั้นได้เข้าเรียนในโรงเรียนแห่งนี้ (4) เหตุการณ์ดังกล่าวมีผลทำให้นักเรียนที่สอบผ่านบางคนถูกปฏิเสธเพราะโควตาการรับมีอยู่จำกัด เป็นต้น เมื่อพิจารณาจากตัวอย่าง ฝ่ายที่คอรัปชั่นคือ ผอ. โรงเรียน ส่วนฝ่ายผู้ปกครองของนักเรียนเป็นเพียงผู้ทำทุจริตในการสอบด้วยการติดสินบน ผอ. เพราะผู้ปกครองของนักเรียนไม่ใช่ผู้มีอำนาจหน้าที่โดยตรงที่จะเซ็นอนุมัติให้ลูกของตนเข้าเรียนในโรงเรียนแห่งนี้ได้

หลายคนมองว่า การคอรัปชั่นเป็นเรื่องของความเห็นแก่ตัว แต่แท้จริงแล้วเป็นเรื่องของความเห็นแก่ใครด้วย บางคนมองว่าคอรัปชั่นเป็นเรื่องที่ผิดกฎหมาย ผิดระเบียบข้อบังคับ แต่ความประพฤติบางอย่างถูกทั้งทางกฎหมายและระเบียบข้อบังคับ แต่ก็เป็นการคอรัปชั่น ซึ่งมักจะเป็นการคอรัปชั่นในเชิงนโยบาย ในโครงการใหญ่ๆ แบบเมกะโปรเจ็กต์ (megaproject) หรือการฮั้วประมูล ดังนั้น การจะแก้ปัญหาคอรัปชั่นจะอาศัยกฎหมายเพียงอย่างเดียวก็คงแก้ได้ยาก โดยเฉพาะการคอรัปชั่นที่ไม่ใช่ในระดับบุคคล คือเป็นการคอรัปชั่นตั้งแต่ระดับชุมชน/องค์กร จนถึงระดับประเทศ

แนวทางการแก้ปัญหาคอรัปชั่นในปัจจุบันที่ทั่วโลกให้ความสนใจและยอมรับไม่ว่าประเทศนั้นจะปกครองในระบอบใดก็ตาม นั่นก็คือ หลักธรรมาภิบาล หรือ Good Governance ซึ่งเป็นการบริหารงานที่ดี คือ ใช้หลักจริยธรรมในการบริหารงานควบคู่กับกฎหมายและข้อระเบียบบังคับต่างๆ โดยเฉพาะการแก้ปัญหาคอรัปชั่นในระดับประเทศจำเป็นต้องมีการออกแบบกระบวนการที่สามารถตรวจสอบการทำงานได้อย่างโปร่งใส บริสุทธิ์ และเป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย ซึ่งจะอภิปรายรายละเอียดต่างๆ เอาไว้ในหัวข้อถัดไป

ข. ระดับของการคอรัปชั่น

ได้มีนักวิชาการพยายามอธิบายปัญหาคอรัปชั่นผ่านระดับต่างๆ การแบ่งระดับการคอรัปชั่นจะช่วยให้เราเห็นระดับความรู้สึกร่วมของคนในสังคมได้อย่างชัดเจนขึ้น ผู้เขียนได้แบ่งระดับการคอรัปชั่นออกเป็น 3 ระดับ ได้แก่

1. ระดับบุคคลต่อบุคคล การคอรัปชั่นในระดับนี้มักเป็นเรื่องของสิทธิ เช่น นายแดงไปโอนที่ดิน เจ้าหน้าที่รัฐก็ต้องดูแลนายแดงอย่างเสมอภาคเหมือนคนอื่นๆ แต่เมื่อเจ้าหน้าที่รับเงินใต้โต๊ะจากนายแดง ความเกรงใจจึงเกิดขึ้น การลัดคิวก็ตามมา ในกรณีนี้จะก่อให้เกิดคนที่เสียสิทธิและไม่เสียสิทธิ ยกตัวอย่างเช่น มีคนเข้าคิวกันอยู่ 10 กว่าคน นายแดงซึ่งเป็นคนที่ 8 ลัดคิวคนที่ 3 คนที่เสียสิทธิ์จะมีแค่คนที่ 3 – 7 เท่านั้น ส่วนคนที่ 1, 2 และคนที่ 9 ลงไปจะไม่เสียสิทธิ กรณีเช่นนี้คนที่ไม่เสียสิทธิมักจะโวยวายหรือเรียกร้องอะไรขึ้นมา ตรงกันข้าม คนที่เสียสิทธิต่างหากที่จะมีการเรียกร้องสิทธิเกิดขึ้น

จะเห็นได้ว่า การคอรัปชั่นในระดับบุคคลนั้น ผู้ที่ไม่ได้เสียผลประโยชน์/สิทธิ ได้แก่ ผู้ที่ได้ประโยชน์ (เจ้าหน้าที่ที่คอรัปชั่น และ นายแดงผู้ให้สินบน) และผู้เห็นเหตุการณ์ มักจะมีระดับความรู้สึกต่อต้านคอรัปชั่น (Anti-Corruption) น้อยกว่าผู้ที่เสียผลประโยชน์

เมื่อการคอรัปชั่นในระดับบุคคลเกิดขึ้น หลายคนจะมองว่าเป็นเรื่องส่วนตัวของแต่ละคน เช่น เมื่อนาย ก. โกงนาย ข. ก็เป็นเรื่องของนาย ข. ที่จะต้องเรียกร้องสิทธิด้วยตนเอง โดยอาศัยกฎหมายหรือกระบวนการยุติธรรมเข้าช่วย เป็นต้น ดังนั้น การคอรัปชั่นระดับบุคคลต่อบุคคลจึงไม่ใช่เรื่องของคนอื่น ถ้าต้องการแก้ปัญหาคอรัปชั่นในระดับนี้ก็ต้องอาศัยกฎหมายช่วยแก้ไข เป็นเหตุให้ระดับความรู้สึกร่วมของคนในสังคมที่มีต่อการต่อต้านคอรัปชั่นอยู่ในระดับที่ต่ำมาก

2. ระดับชุมชน การคอรัปชั่นในระดับนี้มักจะเป็นเรื่องของการมีผลได้ผลเสีย เช่น ถ้าถนนตัดผ่านที่ดินของชุมชน ผลเสียจะเกิดกับบ้านและที่ดินของประชาชนที่โดนถนนตัดผ่าน ส่วนบ้านและที่ดินของคนที่ไม่ถูกถนนตัดผ่านกลับได้กำไร เพราะราคาที่ดินสูงขึ้นเนื่องจากกลายเป็นที่ติดถนน สมมติว่า นายเขียว รู้ก่อนแล้วว่าจะมีโครงการแบบนี้เกิดขึ้น สิ่งที่นายเขียวต้องทำในฐานะของคนที่จะคอรัปชั่น ก็คือ ต้องเอาเงินสินบนไปให้กับผู้ดำเนินโครงการนี้ เพื่อไม่ให้เขาตัดถนนผ่านบ้านของตน ถ้าให้ดีกว่านั้นก็ให้ช่วยตัดผ่านบ้านใกล้เรือนเคียงเพื่อให้บ้านและที่ดินของตนได้มีมูลค่าที่สูงขึ้น การแก้ปัญหาคอรัปชั่นในระดับนี้จึงทำได้ยากกว่าระดับแรก เพราะไม่ได้รับความร่วมมือจากประชาชนทั่วไป เพราะคนที่ได้รับผลประโยชน์มักมีแนวโน้มที่จะนิ่งเฉยหรือสนับสนุนให้เกิดขึ้น ส่วนผู้ที่ไม่ได้รับผลกระทบก็จะรู้สึกอุ่นใจที่ถนนไม่ต้องมาตัดผ่านบ้านของตนเอง เพราะฉะนั้นคนที่จะมีปฏิกิริยาในเรื่องนี้มากที่สุดจึงได้แก่ คือ ผู้ที่เสียสิทธิหรือผลประโยชน์ การจะอาศัยกฎหมายเพื่อการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจึงทำได้ยากกว่าในระดับแรก

3. ระดับประเทศ การคอรัปชั่นในระดับนี้มักจะเป็นเรื่องของการได้รับผลประโยชน์จากโครงการที่มีการลงทุนใหญ่โต หรือเมกะโปรเจ็กต์ที่มีทั้งฝ่ายโปรโมเตอร์ (Promoter) และฝ่ายโปรเตส (Protest) และเป็นธรรมดาที่ฝ่ายโมเตอร์ย่อมมีเรื่องผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้อง เงินที่ใช้ในการดำเนินโครงการส่วนใหญ่ก็จะเป็นเงินภาษีของประชาชน เพราะฉะนั้นหากมีการคอรัปชั่นเกิดขึ้นและเห็นได้ชัด คนในสังคมจะรู้สึกต่อต้านร่วมกันเยอะขึ้น เพราะเงินภาษีประชาชนเป็นเรื่องที่ทุกคนรู้สึกว่ามันเป็นเงินของทุกๆ คน แต่จะใช้กฎหมายในการปราบคอรัปชั่นในระดับประเทศเป็นเรื่องที่ยาก เพราะมีการปกปิดที่มากกว่า มีความแนบเนียนในการโกง เมื่อคนอยากโกง อยากคอรัปชั่นในระดับนี้ คนที่โกงก็ต้องศึกษาช่องโหว่ทางกฎหมาย เตรียมทางหนีทีไล่ไว้ก่อนแล้ว จะอาศัยกฎหมายเพียงอย่างเดียวในการปราบคอรัปชั่นระดับประเทศคงเป็นไปได้ยาก

เพราะฉะนั้น ทางออกที่ดีที่สุดในเวลานี้จึงได้แก่ ธรรมาภิบาลเพื่อการแก้ปัญหาคอรัปชั่นในระดับประเทศ

ค. ธรรมาภิบาลกับการแก้ปัญหาคอรัปชั่น

ในอดีตที่ผ่านมา การบริหารประเทศมีสิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงถึงอยู่ 2 ส่วน คือ ส่วนของผู้นำและส่วนของผู้ตาม “ผู้นำ” โดยทั่วไป ได้แก่ ผู้ปกครอง มีบทบาทหน้าที่ในการนำที่ดี สามารถโน้มน้าวให้ผู้ตามยอมรับและปฏิบัติตามได้ สำหรับ “ผู้ตาม” นั้น ได้แก่ ผู้ที่ถูกปกครอง กระทำตนเป็นผู้ตามที่ดี กล่าวคือ ปฏิบัติตามระเบียบกฎเกณฑ์ ขนบธรรมเนียม จารีต ประเพณีทางสังคมอย่างเคร่งครัด

ต่อมา การบริหารประเทศได้มีการพูดถึงเรื่องอำนาจ โดยเชื่อว่า อำนาจ เป็นเครื่องมือที่สามารถปกครองประเทศได้มีประสิทธิภาพมากที่สุด โดยมักจะอยู่ในรูปของกฎหมาย ดังนั้น กฎหมายจึงเป็นอำนาจของผู้ปกครองที่ใช้บังคับให้ผู้ที่ถูกปกครองต้องปฏิบัติตามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากฎหมายจะออกมาดีแค่ไหนก็ล้วนแต่มีช่องโหว่และหาช่องว่างทางกฎหมายในการแสวงหาผลประโยชน์ได้ทั้งนั้น การปกครองไม่ว่าจะปกครองในระบอบใดก็สามารถก่อให้เกิดการคอรัปชั่นด้วยกันทั้งนั้น เพราะเป็นเรื่องจริยธรรมของผู้ปกครองและผู้ที่ถูกปกครอง หากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือทั้งสองฝ่ายขาดคุณธรรม จริยธรรม แม้จะวางโครงสร้างการปกครองและกฎหมายอย่างรัดกุมเพียงใดก็ไม่อาจแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างสำเร็จ

ด้วยความตระหนักถึงความสำคัญในเรื่องนี้ ประเทศต่างๆ จึงนำธรรมาภิบาลขึ้นเป็นหลักการสำคัญในการบริหารประเทศ เพราะเชื่อว่าธรรมาภิบาลเป็นหลักจริยธรรมที่ก่อให้เกิดการบริหารจัดการที่ดีและนำพาประเทศไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืนได้

สิ่งสำคัญในการแก้ปัญหาคอรัปชั่นในระดับประเทศ

การพัฒนาอย่างยั่งยืนเป็นการพัฒนาที่ไม่สร้างปัญหาซ้ำซ้อนให้เกิดขึ้น การแก้ปัญหาที่ก่อให้เกิดปัญหาใหม่ๆ ขึ้นมาอีกไม่รู้จบ ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นการพัฒนาแบบธรรมาภิบาล ปัญหาที่เกิดขึ้นมักจะมาจากการละเลยการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายเพื่อให้เกิดฉันทามติ เมื่อไม่เกิดฉันทามติการพัฒนาที่เกิดขึ้นจึงไม่มีความยั่งยืน เต็มไปด้วยข้อขัดแย้งเพราะสร้างความไม่พอใจ สร้างความเดือดร้อนให้แก่ฝ่ายที่ได้รับผลกระทบ การประท้วง ต่อต้าน ดื้อแพ่ง ก็จะเกิดขึ้น และทวีความรุนแรงเพิ่มขึ้นจนอาจก่อให้เกิดจลาจลภายในประเทศ ตัวอย่าง โครงการสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น กั้นแม่น้ำยม ในพื้นที่จังหวัดแพร่ ฝ่ายที่สนับสนุนการทำโครงการนี้ต้องอธิบายและตอบคำถามของประชาชนได้อย่างพอเพียงในทุกด้านทุกมิติ ตั้งแต่ผลกระทบต่อวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนที่อาศัยอยู่ในบริเวณนั้น ผลกระทบที่เกิดกับสัตว์ป่า ต้นไม้ และทรัพยากรธรรมชาติที่ต้องสูญเสียไปจากการสร้างเขื่อน ต้องอธิบายได้ว่าจะแก้ไขปัญหาและรับผิดชอบต่อผลกระทบดังกล่าวนี้อย่างไร ใครบ้างที่ต้องมีส่วนในการรับผิดชอบและรับประกันผลกระทบที่เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม รัฐบาลมีมาตรการป้องปรามสิ่งเหล่านี้เพียงพอหรือไม่ อาทิ รัฐบาลรับรองได้ว่าจะดำเนินการเพื่อให้วิถีชีวิตของชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบได้รับการดูแลให้ดำรงชีวิตได้มีคุณภาพดีไม่น้อยกว่าเดิมหากจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิต รัฐบาลมีมาตรการในการพัฒนาคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คนให้ดำรงอยู่อย่างพอเพียงได้หรือไม่ ทั้งในด้านที่อยู่อาศัยและการประกอบอาชีพ รัฐบาลมีการปลูกต้นไม้ขึ้นมาใหม่เพื่อทดแทนต้นไม้ที่ตายไปเป็นจำนวนมากได้อย่างพอเพียงหรือไม่ มีมาตรการอพยพสัตว์ป่าได้อย่างพอเพียงอย่างไร เป็นต้นหากรัฐบาลไม่อาจตอบคำถามและอธิบายสิ่งเหล่านี้ได้ ก็ยากที่จะเกิดฉันทามติระหว่างผู้มีผลได้ผลเสียและผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง หากรัฐบาลใช้อำนาจบีบบังคับปัญหาก็จะเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและเรื้อรัง แม้ว่ารัฐบาลจะสามารถตอบคำถามและอธิบายได้ แต่ไม่อาจดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม ก็จะกลายเป็นเพียงการโฆษณาชวนเชื่อที่ไม่สามารถสร้างความยั่งยืนในการพัฒนาที่เกิดขึ้นได้จริง

ดังนั้น การพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนจึงต้องพัฒนาอย่างมีธรรมาภิบาล เพราะธรรมาภิบาลก่อให้เกิดความพอเพียงแก่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องและให้ความสำคัญแก่คนทั้งประเทศ รัฐบาลจะทำโครงการใดๆ ก็ตามที่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและสิ่งแวดล้อม ต้องอธิบายและดำเนินการให้ได้อย่างพอเพียงเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน

การใช้ธรรมาภิบาลในการแก้ปัญหาคอรัปชั่นอย่างได้ผลจะต้องเกิดขึ้นบนความพอเพียงในการบริหารจัดการที่ดีทั้งสองฝ่าย กล่าวคือ ทั้งฝ่ายผู้ปกครอง และ (ประชาชน) ผู้ถูกปกครอง ซึ่งควรดำเนินการ ดังนี้

1. หลักนิติธรรมอย่างพอเพียง ได้แก่ การออกกฎหมายอย่างพอเพียงต้องคำนึงถึงผลได้ผลเสียที่จะเกิดแก่ประชาชน กล่าวคือ ไม่มากเกินไปจนเกิดการล่วงละเมิดสิทธิส่วนบุคคลเกินความจำเป็น และไม่น้อยเกินไปจนเป็นเหตุให้เกิดช่องโหว่ของกฎหมายที่สามารถเกิดการเอารัดเอาเปรียบซึ่งกันและกัน ในการบังคับใช้กฎหมายต้องบังคับใช้อย่างเสมอภาค (Equity)และเคร่งครัด หากมีกรณียกเว้นก็ต้องยกเว้นให้แก่ทุกคนที่อยู่ภายใต้เงื่อนไขเดียวกัน กฎหมายมีสภาพบังคับ หากฝ่าฝืนต้องมีบทโทษอย่างชัดเจนไม่เลือกปฏิบัติ หากมีการแก้กฎหมายเกิดขึ้นการบังคับใช้ต้องบังคับตั้งแต่มีการประกาศกฎหมายที่แก้ใหม่อย่างเป็นทางการแล้ว จะย้อนหลังไม่ได้

2. หลักคุณธรรมอย่างพอเพียง ได้แก่ การส่งเสริมให้คนในสังคมมีคุณธรรม ด้วยการปลูกจิตสำนึก ความรับผิดชอบทั้งในส่วนของศีลธรรมทางศาสนา จริยธรรมตามแนวคิดปรัชญาที่สอดคล้องกับประเพณีและวัฒนธรรม จรรยาบรรณตามอาชีพของแต่ละคนที่โดยพิจาณาความพอเพียงตามคุณธรรมแม่บท (Cardinal Virtues) ให้แก่สังคมไทยอย่างเพียงพอที่จะธำรงวัฒนธรรมไทยอันดีต่อไปอย่างยั่งยืน

3. หลักความโปร่งใสอย่างพอเพียง ได้แก่ ความซื่อสัตย์สุจริตในการปฏิบัติงาน สามารถเปิดเผยข้อมูลที่จำเป็นเพื่อสร้างความน่าเชื่อถือให้เกิดขึ้น มีระบบการบริหารที่ตรงไปตรงมาสามารถตรวจสอบได้ ไม่มีเงื่อนงำ ทุกอย่างที่ดำเนินการสามารถตรวจสอบได้

4. หลักการมีส่วนร่วมอย่างพอเพียง ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายได้เข้ามามีส่วนร่วมในการรับรู้ สร้างความเข้าใจร่วมกัน แสดงความคิดเห็นและให้ข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหาและพัฒนาประเทศร่วมกัน เพื่อให้ทุกฝ่ายได้มีส่วนในการคิดและตัดสินใจเพื่อสร้างความชอบธรรมให้เกิดขึ้นร่วมกันในการดำเนินงาน รวมทั้งให้มีการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานเพื่อสร้างความโปร่งใสให้เกิดขึ้นแก่ทุกฝ่าย

5. หลักความรับผิดชอบอย่างพอเพียง ได้แก่ การกระจายอำนาจความรับผิดชอบจากส่วนกลางไปสู่ส่วนท้องถิ่นเพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจบริหารประเทศร่วมกัน เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและตอบสนองความต้องการของแต่ละฝ่ายในพื้นที่ได้อย่างพอเพียง และสามารถตรวจสอบได้อย่างโปร่งใสในทุกขั้นตอน อาทิ ความคุ้มค่าในการใช้ทรัพยากร การดำเนินการถูกต้องตามกฎหมาย ไม่คอรัปชั่น ไม่ฉ้อราษฎร์บังหลวง ซึ่งถ้าหากมีการคอรัปชั่นก็มีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน เป็นต้น

6. หลักความคุ้มค่าอย่างพอเพียง ได้แก่ การบริหารทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Efficiency) กล่าวคือ มีความประหยัด พอเพียง สมเหตุสมผล ไม่มากจนเกินไป ไม่น้อยจนเกินไป สามารถสร้างคุ้มค่าต่อการลงทุนและบังเกิดประโยชน์สูงสุดต่อส่วนรวมได้อย่างเป็นเอกฉันท์และก่อให้เกิดประสิทธิผล (Effectiveness) และสามารถตอบสนองความต้องการของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย มีความชัดเจนโปร่งใสตรวจสอบได้ มีการติดตามประเมินผลที่เป็นรูปธรรมและมีการปรับปรุงตามข้อเสนอแนะเพื่อให้เกิดการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

เมื่อวิเคราะห์ตามหลักปรัชญาหลังนวยุค ความพอเพียงที่เกิดขึ้นในหลักธรรมาภิบาลแต่ละข้อล้วนมีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน ไม่สามารถแยกแต่ละส่วนออกจากกันได้ เหตุผลที่ต้องดำเนินการเช่นนี้ก็เพราะธรรมาภิบาลเป็นเรื่องของจริยศาสตร์ (Ethics) ซึ่งเป็นหลักการของความประพฤติ แต่ละสิ่งที่เป็นปรากฏการณ์ในสังคมไทยก็คือ มีการนำหลักธรรมาภิบาลมาศึกษาประยุกต์ใช้แบบแยกส่วน ทั้งนี้อาจเป็นเพราะในสังคมไทยให้ความสำคัญกับวิธีการทางสังคมศาสตร์กระแสหลัก คือ เน้นในเชิงปริมาณและตีค่าหลักธรรมาภิบาลเป็นตัวชี้วัด องค์ประกอบ ในมิติต่างๆ แบบแยกส่วนเพื่อให้ง่ายต่อการศึกษาเชิงข้อเท็จจริงทางสถิติ แต่ละเลยสิ่งที่เป็นปรากฏการณ์รากเหง้าต้นตอหรืออาจหลงลืมไปว่าธรรมาภิบาลแต่ละข้อมีต้นกำเนิดมาจากจริยศาสตร์ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาแบบองค์รวม (holism) ของเป้าหมายและพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจากความประพฤติของผู้คนในสังคม ดังนั้น การแก้ปัญหาคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจึงจำเป็นต้องนำหลักธรรมาภิบาลมาประยุกต์ใช้แบบองค์รวมในทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งเน้นการปลูกฝังจิตสำนึกควบคู่ไปกับการบังคับใช้กฎหมายอย่างเป็นธรรม ซึ่งต้องมีการแบ่งหน้าที่เพื่อประสานงานร่วมกันอย่างชัดเจนในแต่ละฝ่าย โดยยึดฝ่ายนิติธรรมเป็นเกณฑ์หลักเพื่อบังคับใช้กฎหมายอย่างเป็นธรรม และให้ฝ่ายอื่นๆ เป็นเกณฑ์เสริม เช่น ฝ่ายจริยธรรม ศีลธรรม วัฒนธรรม เป็นต้น เพื่อให้การแก้ปัญหาคอรัปชั่นเกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลที่ดีขึ้น

...................................................

[1] Sub-saharan region เป็นกลุ่มประเทศที่ตั้งอยู่ตอนใต้ของทะเลทรายซาฮาร่าในทวีปแอฟริกาจำนวน 48 ประเทศ อาทิเช่น กานา กาบอง กีนีกีนีบิส เซาแองโกล่าแคมารูนชาดเคนย่าแทนซาเนียเอธิโอเปีย เป็นต้น