​กรณีปัญหาการขยายระยะเวลาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่

21 กรกฎาคม 2558

ระยะเวลาอุทธรณ์สิบห้าวันที่กฎหมายกำหนดไว้ตามมาตรา 44 แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อาจมีการขยายออกไปได้ในสองกรณีด้วยกัน

(1) เป็นการขยายระยะเวลาโดยผลของกฎหมายตามมาตรา 40 วรรคสอง แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่กำหนดว่ากรณีที่เจ้าหน้าที่มิได้จดแจ้งสิทธิอุทธรณ์โดยถูกต้องตามหลักเกณฑ์ในวรรคหนึ่ง และไม่มีการแจ้งคำสั่งใหม่พร้อมสิทธิอุทธรณ์และระยะเวลาอุทธรณ์สั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง โดยกรณีที่เจ้าหน้าที่แจ้งคำสั่งทางปกครองใหม่แต่แจ้งไม่ถูกต้อง เช่น แจ้งสำเนาคำสั่งที่ลงนามโดยผู้ไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ย่อมถือว่าไม่ใช่การแจ้งคำสั่งใหม่พร้อมสิทธิอุทธรณ์โดยถูกต้อง ระยะเวลาอุทธรณ์ย่อมขยายเป็นหนึ่งปีเช่นกัน

(2) เป็นการขยายระยะเวลาโดยตามคำขอของคู่กรณี ตามมาตรา 65 มาตรา 66 แห่ง พรบ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

(3) โดยที่ พรบ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดให้เจ้าหน้าที่และผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่มีอำนาจเพิกถอนคำสั่ง ทางปกครองได้ ซึ่งเป็นอำนาจทั่วไปในการตรวจสอบควบคุมภายในฝ่ายปกครอง ดังนั้น เจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่จึงอาจรับคำอุทธรณ์ที่ยื่นเกิน ระยะเวลานั้นไว้ในฐานะคำร้องเรียนเพื่อใช้เป็นข้อเท็จจริงประกอบการพิจารณา ทบทวนคำสั่งทางปกครอง ซึ่งหากพิจารณาแล้วเห็นว่าสมควรแก้ไขเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองก็อาจเพิก ถอนคำสั่งโดยดำเนินการตามหลักเกณฑ์แห่ง พรบ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (อ้างจาก บันทึกเรื่อง การขยายระยะเวลาอุทธรณ์และการรับอุทธรณ์ที่ยื่นเกินระยะเวลาไว้พิจารณา กรณีการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนของกองทัพอากาศ - คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง - เรื่องเสร็จที่ 213/2550)

ADMIN มีความเห็น ข้อโต้แย้งและข้อสังเกตดังนี้

(1) “อุทธรณ์ เป็นอำนาจดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่โดยแท้ไม่ผูกพันตามคำขอ” โดยหลักการแล้ว “เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม” เจ้าหน้าที่จึงอาจขยายระยะเวลาอุทธรณ์ได้ ตามมาตรา 65 หรือ มาตรา 66 มิฉะนั้น คู่กรณีย่อมเสียสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาอุทธรณ์ อาทิเช่นใน 3 กรณีดังต่อไปนี้

(1.1) กรณีที่มีการยื่นอุทธรณ์เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์แล้ว คู่กรณีย่อมเสียสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาอุทธรณ์

(1.2) หรือ ในทางทำนองเดียวกัน กรณีที่มีการขอขยายระยะเวลาการยื่นอุทธรณ์เมื่อภายกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์แล้ว แต่เจ้าหน้าที่ปฏิเสธไม่รับคำร้อง จนกระทั่งได้ล่วงพ้นระยะเวลาอุทธรณ์ คู่กรณีก็ย่อมเสียสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาอุทธรณ์ เช่นกัน

(1.3) หรือ ในทางทำนองเดียวกัน กรณีที่มีการขอขยายระยะเวลาการยื่นอุทธรณ์เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์แล้ว และเจ้าหน้าที่ปฏิเสธไม่รับคำร้อง คู่กรณีก็ย่อมเสียสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาอุทธรณ์ เช่นกัน

(2) การปฏิเสธไม่รับคำร้อง เช่น คำร้องขออุทธรณ์ฯ, คำร้องขอขยายระยะเวลาอุทธรณ์ฯ เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ที่ จนท. “ปฏิเสธการก่อตั้งสิทธิ” เพราะทำให้คู่กรณีไม่เกิดสิทธิในการนั้น ได้แก่ สิทธิในการขออุทธรณ์ หรือ สิทธิในการขอขยายระยะเวลาอุทธรณ์

(3) มาตรา 46 แห่ง พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 บัญญัติว่า “ในการพิจารณาอุทธรณ์ ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาทบทวน คำสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง และอาจมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเดิมหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นไปในทางใด ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มภาระหรือลดภาระหรือใช้ดุลพินิจแทนในเรื่องความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครองหรือมีข้อกำหนดเป็นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้”

เห็นว่าตามมาตรา 46 จะต้องเป็นกรณีที่ จนท. ได้รับคำร้องขอพิจารณาอุทธรณ์ของคู่กรณีแล้วเท่านั้น โดยเป็นการพิจารณาใน “เนื้อหาของคำอุทธรณ์” นั้น ๆ หากเจ้าหน้าที่ “ไม่รับคำขอ” เจ้าหน้าที่ก็ไม่สามารถดำเนินการพิจารณาอุทธรณ์ตามมาตรา 46 ได้ ถือว่า คู่กรณียังไม่มีการอุทธรณ์คำสั่ง หรือการอุทธรณ์คำสั่งยังไม่แล้วเสร็จ

(4) ปัญหาที่เกิดขึ้นในกระบวนการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองที่ “ไม่รับคำร้องขอ” ของคู่กรณี พิจารณาได้ดังต่อไปนี้

(4.1) กรณีที่ จนท. ปฏิเสธคู่กรณี “ไม่รับคำร้อง” ขออุทธรณ์ หรือ ขอขยายระยะเวลาอุทธรณ์ ถือว่ามีการ “อุทธรณ์คำสั่ง” หรือ มีการดำเนินการ “แก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย” ตามมาตรา 42 ตาม พรบ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 หรือไม่ อย่างไร

เห็นว่าเป็นกรณีที่ “ยังไม่มีการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองแต่อย่างใด” เพราะ เป็นการปฏิเสธคำร้อง โดยพิจารณาจาก มาตรา 27 พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (ที่แก้ไขใหม่)

(4.2) จากข้อ (4.1) ในเมื่อยังไม่มีการอุทธรณ์หรือการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย ตามมาตรา 42 วรรคสอง ฉะนั้น จึงยังไม่เกิดสิทธิในการฟ้องคดีปกครองแต่อย่างใด กล่าวคือ บังไม่ครบเงื่อนไขเกี่ยวกับการเยียวยา

(4.3) ฉะนั้นคู่กรณีต้องอุทธรณ์คำสั่ง “ไม่รับคำร้อง” ขออุทธรณ์ หรือ ขอขยายระยะเวลาอุทธรณ์ ตามมาตรา 44 ใหม่อีกครั้ง (อุทธรณ์คำสั่งรอบสอง)

(4.4) การพิจารณาว่า จะรับ หรือ ไม่รับคำร้องขอ จนท. จะต้องพิจารณาตามมาตรา 27 วรรคสอง ซึ่งเป็น “อำนาจผูกพัน” ของ จนท. บัญญัติว่า “เมื่อมีผู้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าหน้าที่มีคำสั่งทางปกครอง ให้เป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้รับคำขอที่จะต้องดำเนินการตรวจสอบความถูกต้องของคำขอและความครบถ้วนของเอกสาร บรรดาที่มีกฎหมายหรือกฎกำหนดให้ต้องยื่นมาพร้อมกับคำขอ หากคำขอไม่ถูกต้อง ให้เจ้าหน้าที่ดังกล่าวแนะนำให้ผู้ยื่นคำขอดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมเสียให้ถูกต้อง และหากมีเอกสารใดไม่ครบถ้วนให้แจ้งให้ผู้ยื่นคำขอทราบทันทีหรือภายในไม่เกินเจ็ดวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ ...” แยกได้เป็นสองกรณี

(4.4.1) กรณีที่คู่กรณียื่นเอกสารครบถ้วน จนท. ต้องรับคำร้อง

(4.4.2) กรณีที่คู่กรณียื่นเอกสารไม่ครบถ้วน จนท. แจ้งให้ “แก้ไขคำขอ หรือแนบเอกสารเพิ่มให้ครบถ้วน” และเมื่อครบถูกต้อง จนท.ก็ต้องรับคำร้องไว้ เพราะ เป็น “อำนาจผูกพัน” ของ จนท.

(4.5) จากข้อ (4.4) เนื่องจากเป็น คำร้องขอขยายระยะเวลาของคำสั่งทางปกครอง จนท. ต้องนำบทบัญญัติ มาตรา 65 มาพิจารณาเพื่อประกอบการวินิจฉัยเพื่ออกคำสั่งทางปกครองว่า “จะรับ หรือ ไม่รับคำร้องขอ” ของคู่กรณี

ในกรณีมาตรา 65 ซึ่งเป็น “อำนาจดุลพินิจ” ของ จนท. เพราะกฎหมายใช้คำว่า “อาจมีการขยายอีกได้” และคำว่า “อาจขยาย” แยกได้สองกรณีคือ

(4.5.1) ขยายระยะเวลาที่กำหนดไว้ในคำสั่ง ต้องยื่นคำขอก่อนที่จะครบกำหนดเวลา

(4.5.2) ขยายระยะเวลาที่ได้สิ้นสุดลงแล้ว ซึ่งจะ ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม ต้องยื่นคำขอหลังจากครบกำหนดเวลาแล้ว

(4.6) จากข้อ (4.5) มาตรา 65 เป็น”อำนาจดุลพินิจ” ฉะนั้น จนท. จะต้องมีการวินิจฉัยประกอบการใช้ดุลพินิจ โดยให้หลัก “ความได้สัดส่วนในความหมายอย่างกว้าง” และ “ความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ” โดยการชั่งน้ำหนักระหว่างประโยชน์สาธารณะกับประโยชน์ของเอกชน กล่าวคือ ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก

(4.7) คำสั่ง “ปฏิเสธไม่รับคำร้อง” ของ จนท.โดยอ้างว่า “ไม่มีอำนาจ” โดย “มิได้เป็นการใช้ดุลพินิจ” ตามคำขอตามมาตรา 65 ตามที่คู่กรณีร้องขอ แต่กลับปฏิเสธการใช้อำนาจ โดยอ้างว่าไม่มีอำนาจ หมายความว่า เจ้าหน้าที่ได้ปฏิเสธว่า “ไม่มีอำนาจ (ดุลพินิจ) ในการวินิจฉัยคำร้องขอขยายเวลาอุทธรณ์” อันเป็นคำสั่งทางปกครองที่ปฏิเสธการก่อตั้งสิทธิดังกล่าวแล้ว

เป็นคำสั่งประเภท “ปฏิเสธการก่อตั้งสิทธิ” เป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องให้เหตุผลประกอบไว้ในคำสั่งด้วย ตามมาตรา 37

(4.8) นอกจากนี้ การพิจารณาคำร้องขอ ตาม พรบ.การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 มาตรา 4

มาตรา 4 ในพระราชบัญญัตินี้

“เจ้าหน้าที่” หมายความว่า เจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

“อนุญาต” หมายความว่า การที่เจ้าหน้าที่ยินยอมให้บุคคลใดกระทำการใดที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องได้รับความยินยอมก่อนกระทำการนั้น และให้หมายความรวมถึงการออกใบอนุญาต การอนุมัติ การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน การรับแจ้ง การให้ประทานบัตรและการให้อาชญาบัตรด้วย

“ผู้อนุญาต” หมายความว่า ผู้ซึ่งกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจในการอนุญาต

“พนักงานเจ้าหน้าที่” หมายความว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการอนุญาต

“กฎหมายว่าด้วยการอนุญาต” หมายความว่า บรรดากฎหมายที่มีบทบัญญัติกำหนดให้การดำเนินการใดหรือการประกอบกิจการใดจะต้องได้รับอนุญาตก่อนจึงจะดำเนินการได้

“คำขอ” หมายความว่า คำขออนุญาต

(5) การกล่าวอ้างเหตุผลประกอบคำสั่งปฏิเสธไม่รับคำร้องขอขยายเวลาอุทธรณ์ดังกล่าวก่อให้เกิดการกระทบสิทธิของคู่กรณีตามกฎหมาย

เป็นการออกคำสั่งทางปกครองของของเจ้าหน้าที่โดยการวินิจฉัยตีความข้อกฎหมายที่ “มิได้เป็นธรรมต่อคู่กรณี” ด้วยเหตุผลว่า การปฏิเสธไม่รับคำร้องขอขยายเวลาอุทธรณ์ ทำให้ระยะเวลาอุทธรณ์สิ้นสุดลง โดยที่คู่กรณีพ้นวิสัยในการจัดทำคำอุทธรณ์คำสั่งได้ ซึ่งจะกระทบสิทธิที่ตามมาของคู่กรณีในอีกหลาย ๆ ประการ กล่าวคือ

(1) สิทธิที่จะนำคดีไปฟ้องศาลปกครองเป็นอันระงับไปด้วยไม่เป็นไปตามเงื่อนไขการฟ้องคดีตามนัยมาตรา 42 วรรคสอง แห่ง พรบ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

(2) สิทธิที่จะยื่นคำร้องขอแก้ไขรายการในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง และ

(3) สิทธิที่จะยื่นคำร้องขอลงรายการสัญชาติไทย ตามมาตรา 23 แห่ง พรบ.สัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขฉบับที่ 4 พ.ศ. 2551 ซึ่งเป็น “สิทธิในสถานะของบุคคล” คู่กรณี “จะยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองเมื่อใดก็ได้” ตามมาตรา 52 วรรคแรก แห่ง พรบ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542