ปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นที่ควรพิจารณา

ปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นที่ควรพิจารณา

สรณะเทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

ระบบบริหารงานบุคคลของราชการส่วนท้องถิ่นมีปัญหาสำคัญ คือ

๑. บุคลากร อปท. มีฐานะต่างกัน เพราะกฎหมาย อปท.มีหลายฉบับ ใช้คำเรียกแตกต่างกัน บาง อปท.เรียก "ข้าราชการ" บาง อปท.เรียก "พนักงาน" ทำให้สิทธิที่จะได้รับจากราชการแตกต่างกัน อาทิ เครื่องราชย์อิสิริยาภรณ์ ทั้ง ๆ ที่ทำงานในท้องถิ่นเดียวกัน แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๘ ให้เรียกพนักงานส่วนท้องถิ่นว่า "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" แต่กฎหมายท้องถิ่นก็ยังมิได้แก้ไข

๒. กรณีที่มีระบบบริหารงานบุคคลแยกออกจากกัน เพราะมีองค์กรบริหารงานบุคคลแยกต่างหากจากกันมากมายถึงท้องถิ่นละ ๗๖ องค์กรตามจำนวนจังหวัด (๗๖ จังหวัด) กล่าวคือ อบต.มี ๗๖ องค์กร และ เทศบาลมี ๗๖ องค์กร (ยกเว้น พัทยา, กทม. มีองค์กรบริหารงานบุคคลเพียงองค์กรเดียว) ผลที่ตามมาคือการโยกย้ายถ่ายเทข้าราชการการระหว่างหน่วยงานท้องถิ่นต่างประเภทกันมีข้อจำกัด ทำไม่ได้ การก้าวสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้นจึงประสบปัญหา ตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ว่า องค์กรบริหารงานบุคคลกลางของท้องถิ่น คือ "คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด" ทุกจังหวัด

๓. การบริหารงานบุคคลท้องถิ่นในอดีตจนถึงปัจจุบัน ที่ผ่านมาคนที่เข้ามาบริหารงานท้องถิ่นเป็นคนของรัฐบาลทั้งสิ้น รัฐบาลผูกขาดทั้งหมด คนในท้องถิ่นไม่ได้เข้ามามีส่วนบริหารงานบุคคล จึงทำให้บุคคลในท้องถิ่นไม่มีโอกาสเข้ามาจัดการ เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่นนั้น

ซึ่ง "ข้าราชการท้องถิ่น" ส่วนใหญ่เห็นว่า ปัญหาดังกล่าวทั้ง ๓ ข้อ ยังคงมีอยู่ เพียงแต่ไม่รู้จะไปเรียกร้องให้แก้ไขกับหน่วยงานที่มีอำนาจใดได้ ด้วยติดที่เงื่อนไขของกฎหมาย พรบ.บริหารงานบุคคล ยังไม่สามารถแก้ไขตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๘ ได้ หมายความว่ามันถูกปิดล็อคไว้ด้วย "กฎหมาย" นั่นเอง

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเห็นปัญหาที่เกิดขึ้น จึงกำหนดให้มีการสร้างองค์กรใหม่ขึ้นเรียกว่า "คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น" ในมาตรา ๒๘๘ เพื่อต้องการให้มีการรวมอำนาจเข้าไว้ด้วยกันที่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย

(๑) ฝ่ายรัฐบาล

(๒) ฝ่ายท้องถิ่น

(๓) ผู้ทรงคุณวุฒิ

เจตนารมณ์ที่ตั้งกรรมการชุดนี้ขึ้น เพื่อแก้ไขปัญหา ๓ ประการ คือ

๑. กำหนดให้มีผู้บริหารงานบุคคลท้องถิ่นเป็นพนักงานทั้งหมด

๒. ทำให้ท้องถิ่นทุกท้องถิ่นสังกัดเดียวกันคือ คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น ทำให้การโยกย้ายถ่ายเทบุคลากรไม่เกิดปัญหาติดขัด

๓. แก้ไขปัญหารัฐบาลผูกขาดอำนาจในการบริหารจัดการได้ เพราะคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นมาจาก ๓ ฝ่าย คือ ฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ ไม่ใช่มีรัฐบาลแต่เพียงฝ่ายเดียว อย่างไรก็ดี พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ออกมายังไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะฝ่ายท้องถิ่น ต้องแยกกันระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำเป็น สองฝ่าย ฉะนั้น ตามหลักการองค์กรกลางการบริหารงานบุคคลต้องเป็น"จตุภาคี" คือ มี ๔ ฝ่าย คือฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ฝ่ายข้าราชการประจำท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ

ด้วยเงื่อนไขการล้มลุกคลุกคลานของรัฐบาลจึงทำให้การเสนอ "ร่างพระราชบัญญัติบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" ฉบับใหม่ ตามหลักการของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๘ สะดุดหยุดอยู่ จนกระทั่งเปลี่ยนรัฐบาลใหม่จึงทำให้ยังไม่สามารถแก้ไขปัญหา "การบริหารงานบุคคล" ของท้องถิ่นได้ ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๒-๒๕๕๗ รวมเวลาได้ ๑๕ ปีพอดี .....นานไป....

มีผู้ลองเสนอแนะเบื้องต้นเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการบริหารงานบุคคล อาทิ

(๑) ให้ผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเมือง ใช้อำนาจการบริหารงานบุคคลเฉพาะข้าราชการประจำตำแหน่งสูงสุด คือ ปลัดท้องถิ่น เพราะเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายของบริหารท้องถิ่น และสั่งการข้าราชการประจำ ถ้าไม่สนองนโยบาย สามารถโยกย้าย สับเปลี่ยนได้

(๒) ในส่วนข้าราชการตำแหน่งบริหารรองลงมา คือ ส่วนราชการต่าง ๆ ได้แก่ สำนัก /กอง /ฝ่าย / ส่วน ให้เป็นอำนาจของปลัดท้องถิ่น โดยความเห็นชอบของผู้บริหารท้องถิ่น ส่วนข้าราชการตำแหน่งปฏิบัติให้เป็นอำนาจของปลัดท้องถิ่น เพราะ การใช้อำนาจการบริหารงานบุคคลที่ผ่านมา ผู้บริหารท้องถิ่น เป็นผู้ใช้อำนาจแต่เพียงผู้เดียวอาทิ โดยเฉพาะตำแหน่งข้าราชการที่ต่ำกว่าสัญญาบัตร (ระดับ๓ ลงมา)

(๓) ตามข้อ ๑ ข้อ ๒ โดยอนุมัติของ ผู้บริหารท้องถิ่น และ หรือ คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด

เนื่องจาก "ฝ่ายประจำ" อาทิ "ปลัดเทศบาล" จะเป็นผู้นำนโยบายของ "ฝ่ายบริหาร" (หรือฝ่ายการเมือง) ไปปฏิบัติจึงเหมือนปาท่องโก๋ที่ต้องทำงานผูกติดกันตลอด โดยการปฏิบัติต้องปฏิบัติตามระเบียบแบบแผนของทางราชการและ "ยึดระเบียบ" เป็นที่ตั้งเนื่องจาก ฝ่ายประจำ ถูกจำกัดกรอบการปฏิบัติไว้ด้วย "วินัยข้าราชการ" สำหรับ "ฝ่ายการเมือง" ไม่ได้มีวินัยควบคุมแต่อย่างใด

ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๒๗๙ มีเพียงจริยธรรมว่า "มาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท ให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมที่กำหนดขึ้น..." [2]

ด้วยข้อจำกัดดังกล่าว ทำให้ในทางปฏิบัติในหลาย ๆ ท้องถิ่นมีปัญหาเรื่อง "วุฒิภาวะ" ที่แตกต่างกันของ ฝ่ายประจำ และ ฝ่ายการเมือง ที่เห็นได้ชัดเจนก็คือ "วุฒิภาวะความรู้" หาใช่วุฒิภาวะทางด้านประสบการณ์แต่อย่างใดไม่กล่าวคือ ต่างฝ่ายต่างมีความแตกต่างกันในการรับรู้ และความเข้าใจในเรื่องของกฎ ระเบียบ อาจรวมไปถึงเรื่องวิธีการปฏิบัติ และสุดท้ายในเรื่องความรับผิดชอบทางด้านกฎหมายที่แตกต่างกันระหว่างฝ่ายประจำกับฝ่ายการเมือง

เนื่องจาก ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจเด็ดขาดทางด้านการบริหารงานบุคคล ถือเป็นข้อจำกัดในการบริหารงานท้องถิ่น ที่ไม่สามารถปลดล็อคออกได้ในระยะเวลาสั้น ๆ

(๔) มาตรการตรวจสอบควบคุมภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ค่อนข้างหลวม ขาดประสิทธิภาพตามที่ควรจะเป็น ผู้ควบคุมดูแล (ผวจ. และนายอำเภอเป็นผู้ช่วย ผวจ.ควบคุมดูแลเทศบาลตำบล ตามมาตรา ๗๑ พรบ.เทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖) อาจมีอิทธิพลของฝ่ายการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๔ วรรคท้าย จะบัญญัติว่า "ให้นำบทบัญญัติมาตรา ๒๖๕ มาตรา ๒๖๖ มาตรา ๒๖๗ และมาตรา ๒๖๘ มาใช้บังคับกับสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น แล้วแต่กรณี ด้วยโดยอนุโลม" แต่ก็ยังไม่มีผลเป็นรูปธรรม เนื่องจากยังไม่มีการแก้ไขปริวรรตกฎหมายในระดับรองลงมาให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด

จากแนวคิดเบื้องต้นดังกล่าวออกจะถูกโต้แย้งจากฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องซึ่งได้รับผลกระทบไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อมได้โดยเฉพาะการที่ไม่มีมาตรการในการแก้ไขในประเด็นปัญหาต่าง ๆ ที่มีอยู่ไว้อย่างชัดเจนโดยเฉพาะการวิพากษ์เกี่ยวกับอำนาจของนายก อปท.ที่มีอำนาจมาก ควรได้รับการพิจารณาจัดสรรใหม่ หรือมีมาตรการควบคุมการใช้อำนาจของนายก อปท.ที่เหมาะสมด้วย เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการบริหารที่ไม่โปร่งใส ก็เพราะมีการควบคุมภายในบกพร่อง ก็ควรมีการพิจารณาแก้ไขปรับปรุง เป็นต้น

ฉะนั้น การบริหารงานบุคคล ของท้องถิ่น (อบต. เทศบาล อบจ.) ในปัจจุบัน จึงมีปัญหาเนื่องจากอำนาจในการบริหารงานบุคคล อยู่ที่ผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเมือง มักเข้ามาครอบงำการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ ข้าราชการประจำ การมีอำนาจมากในการให้คุณให้โทษ การไม่สนองตามนโยบาย เหมือนดาบสองคม ถ้าใช้ในทางถูกต้องก็ดี หากผู้บริหารท้องถิ่นใช้เป็นเครื่องมือในการแสวงหาผลประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้อง ขาดระบบคุณธรรม ไม่มีการถ่วงดุลในการใช้อำนาจการบริหารงานบุคคลก็เกิดความเสียหายต่อระบบคุณธรรม มักมีข่าวว่าองค์กรท้องถิ่นเกิดการทุจริต ประพฤติมิชอบ จึงมีแนวคิดในการแก้ไขในประเด็นอำนาจการบริหารงานบุคคล บรรจุ แต่งตั้ง โอน ย้าย เลื่อนขั้นเงินเดือน เลื่อนระดับ การลงโทษทางวินัย ของผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเมืองท้องถิ่น ให้ลดลง หรือมีการถ่วงดุลการใช้อำนาจดังกล่าว ซึ่งเป็นปัญหาของข้าราชการฝ่ายประจำ

[1] ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๗ ปีที่ ๖๕ ฉบับที่ ๒๒๕๒๒ หน้า ๑๐ คอลัมน์<การเมืองท้องถิ่น> ‪#‎บทความพิเศษ : ‪#‎ปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นที่ควรพิจารณา

[2] ดู ประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นเรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางทางจริยธรรมของข้าราชการ พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลงวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๖, ราชกิจจานุเบกษา หน้า ๑๐๑ เล่ม ๑๓๐ ตอนพิเศษ ๘๗ ง วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๖, http://www.local.moi.go.th/2009/home/moi57.PDF