ความสำคัญของปัญหา - การสันนิษฐานเด็ดขาดให้บุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย กลายเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย

---------------------------------------------------------------

งานเขียนของข้าพเจ้าชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งในเนื้อหาส่วน "ความสำคัญของปัญหาของ บทที่ 1 (บทนำ)" ของวิทยานิพนธ์หัวข้อ “บุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย แต่ถูกถือว่าเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย : บุคคลภายใต้มาตรา 7 ทวิ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508”  ซึ่งนำมาเผยแพร่เพื่อสร้างพื้นที่แลกเปลี่ยนกับมวลมิตร และผู้ซึ่งสนใจในประเด็นสิทธิมนุษยชน และความชอบธรรมของกฎหมาย

---------------------------------------------------------------

ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 เป็นต้นมา บุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย แต่ไม่ได้สัญชาติไทยตามหลักดินแดนโดยผลของกฎหมาย เนื่องจากบุพการีมีสถานะการเข้าเมืองในลักษณะไม่ถาวรนั้น ต้องตกอยู่ในสถานะ “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” กล่าวคือ ทันทีที่บุตรของคนต่างด้าวกลุ่มนี้เกิดขึ้นมาในแผ่นดินไทย สถานะความเป็น “คนผิดกฎหมายได้ตราติดตัวบุคคลนั้นมาตั้งแต่กำเนิด” การกำหนดสถานะคนเข้าเมืองผิดกฎหมายเช่นนี้ เป็นผลมาจากบทบัญญัติในมาตรา 7 ทวิ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 หรือ “มาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่า” ซึ่งมีผลบังคับใช้ในวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2535

มาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่านี้ ได้บัญญัติสันนิษฐานเด็ดขาดให้ บุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย แต่ไม่ได้สัญชาติไทยตามหลักดินแดนโดยผลของกฎหมาย กลายเป็น “ผู้ซึ่งเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง” ซึ่งการสันนิษฐานเด็ดขาดเช่นนี้ไม่เพียงแต่เป็นการกำหนดสถานะความผิดกฎหมายให้บุตรของคนต่างด้าว แต่ยังเป็นการกำหนดสถานะ “คนกระทำความผิดกฎหมาย” ไว้ด้วย กล่าวคือ มาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่านี้ กำหนดให้บุตรของคนต่างด้าวมีสถานะเป็น “คนต่างด้าวซึ่งเข้ามาในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาต” และ “คนต่างด้าวซึ่งอยู่ในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาต”  ย่อมส่งร้ายผลให้บุตรของคนต่างด้าวอาจต้องถูกดำเนินการและลงโทษทางอาญา รวมถึงอาจต้องถูกดำเนินการและลงโทษทางปกครอง ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองซึ่งปัจจุบัน คือ พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522

  ดังนั้น มาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่า จึงเป็นกฎหมายของประเทศไทยฉบับแรกที่ตราขึ้นโดยกำหนดความผิดของบุคคลอันเนื่องมาจาก “การเกิด” ซึ่งย่อมขัดต่อหลักกฎหมายอาญาสากล ตามหลัก “ไม่มีความผิด ไม่มีโทษ โดยไม่มีกฎหมาย”(nulla poena sine lege)ซึ่งประเทศไทยได้คุ้มครองหลักตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ ถือปฏิบัติตามหลักการนี้อย่างเคร่งครัดมาโดยตลอด

นอกจากนี้ มาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่า ได้มีผลย้อนหลังไปบังคับกับบุคคลซึ่งเกิดก่อนกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ กล่าวคือ บุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทยก่อนวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2535 นั้น ย่อมต้องกลับกลายเป็นผู้มีสถานะ “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” เช่นเดียวกัน ตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535  ซึ่งบทบัญญัติเช่นนี้ไม่เพียงขัดต่อหลักกฎหมายอาญาสากล ตามหลัก “ห้ามบังคับใช้กฎหมายอาญาย้อนหลัง” แต่ยังส่งผลให้บุตรของคนต่างด้าวในประเทศไทยเป็นจำนวนมาก ต้องได้รับผลร้ายจากกฎหมายฉบับนี้ด้วย

ทั้งนี้ แม้ว่าบุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทยนั้น จะมีสิทธิในการร้องขอสัญชาติไทยตามหลักดินแดนได้ และบุตรของคนต่างด้าวกลุ่มนี้ได้พยายามขจัดปัญหาให้หลุดพ้นจากการตกเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายโดยกระบวนการร้องขอสัญชาติ แต่ด้วยความสับสนในการพิจารณาสิทธิในสัญชาติไทยตามหลักดินแดน รวมถึงความล่าช้าและขาดการควบคุมตรวจสอบกระบวนการร้องขอสัญชาติอย่างมีประสิทธิภาพ จึงเป็นการซ้ำเติมให้คนกลุ่มนี้ยังตกอยู่ในสถานะคนเข้าเมืองผิดกฎหมายต่อไป

นอกจากนี้ ปัญหาการขาดความเข้าในกฎหมายอันเกี่ยวกับสถานะบุคคล[1] การขาดประสิทธิภาพในการบันทึกตัวบุคคลในทะเบียนราษฎร การมีอคติต่อความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ส่งผลให้บุคคลซึ่งได้รับผลกระทบจากบทสันนิษฐานข้างต้น ไม่เพียงจำกัดเฉพาะบุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทยเท่านั้น แต่ยังกระทบต่อกลุ่มคนซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิในสัญชาติไทย แต่ยังไม่ได้รับการรับรองทางทะเบียนราษฎร อาทิ กรณีบุตรของคนสัญชาติไทยซึ่งตกหล่นจากการบันทึกทางทะเบียนราษฎร หรือกรณีบุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย และอยู่ในประเทศไทยยาวนานจนมีความผสมกลมกลืนกับประเทศไทย[2] เป็นต้น กล่าวคือ ผู้ทรงสิทธิในสัญชาติไทยกลุ่มนี้ ตราบใดที่ยังไม่ได้รับการรับรองสัญชาติไทย จึงย่อมตกอยู่ภายใต้มาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่าโดยพลัดหลง และถูกสันนิษฐานให้ต้องกลายเป็น “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” เช่นกัน

จากสถานการณ์ข้างต้น ย่อมแสดงให้เห็นว่า การบัญญัติกฎหมายตามมาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่า ได้ส่งผลให้ประเทศไทยเต็มไปด้วยคนซึ่งตกอยู่ในสถานะ “คนต่างด้าวซึ่งเข้าเมืองมา” อันส่งผลให้เกิดความสับสนในกำหนดสถานะของ “คนต่างด้าว” และเป็นอุปสรรคในจัดการประชากรคนต่างด้าวในแต่ละกลุ่มอย่างเหมาะสม เนื่องจากทั้งกลุ่มบุตรของต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย คนสัญชาติไทยซึ่งตกเป็นคนต่างด้าวโดยพลัดหลง กลับต้องกลายเป็นคนเข้าเมืองปะปนอยู่กับคนต่างด้าวทั่วไป และต้องอยู่ภายใต้การจัดการคนต่างด้าวตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองซึ่งโดยหลักแล้วประสงค์จะใช้บังคับกับคนต่างด้าวซึ่งเดินทางเข้ามาในประเทศไทยโดยแท้จริงเท่านั้น

ทั้งนี้ การตกอยู่ในสถานะ “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” เช่นนี้ ได้สร้างปัญหาหลายประการต่อตัวบุคคล และต่อระบบการจัดการประชากร อาทิ ปัญหาการบันทึกรับรองตัวบุคคลทางทะเบียนราษฎร กล่าวคือ เป็นการผลักดันบุคคลออกจากระบบ เนื่องจากการปรากฏตัวต่อเจ้าหน้าที่เสมือนเป็นแสดงสถานะความเป็นคนผิดกฎหมายของตน จึงเกรงกลัวต่อการถูกจับกุมดำเนินคดี และปัญหานี้ส่งผลกระทบต่อเนื่องไปยังรุ่นลูกรุ่นหลาน จึงส่งผลให้เกิดคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทยเป็นจำนวนมาก นอกจากนี้ สถานะ “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย”ยังสร้างปัญหาในการเข้าถึงสิทธิ การใช้สิทธิ และการละเมิดสิทธิของบุคคลตามกฎหมาย รวมถึงปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นอันเนื่องมาจากการแสวงหาประโยชน์จากความพยายามขจัดสถานะ“คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” ของบุคคลกลุ่มนี้

ต่อมาในปี พ.ศ. 2551 มาตรา 7 ทวิ วรรคสามเก่าได้ถูกยกเลิกไป และแทนที่ด้วยมาตรา 7 ทวิ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 หรือ “มาตรา 7 ทวิ วรรคสามใหม่” ซึ่งมีผลบังคับใช้ในวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2551 ซึ่งต้องมีการออกกฎกระทรวงกำหนดฐานะ และเงื่อนไขการอยู่ให้กับบุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย แต่ไม่ได้สัญชาติไทยตามหลักดินแดนโดยผลของกฎหมาย โดยมีเจตนารมณ์กำหนดสิทธิอาศัยให้บุตรของต่างด้าวกลุ่มนี้ และไม่สันนิษฐานเด็ดขาดให้ต้องตกอยู่ในสถานะคนเข้าเมืองผิดกฎหมายอีกต่อไป ทั้งนี้ กฎกระทรวง ฯ ฉบับนี้ มีผลย้อนหลังไปบังคับกับบุคคลซึ่งเกิดก่อนกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ด้วย อย่างไรก็ดี จนถึงปัจจุบัน ซึ่งรวมแล้วเป็นระยะเวลากว่า 5 ปี ยังไม่มีการประกาศกฎกระทรวงออกมาบังคับใช้แต่อย่างใด

ดังนั้น ตราบใดที่ยังไม่ปรากฏกฎกระทรวง ฯ ฉบับนี้ บทสันนิษฐานเด็ดขาดให้คนต้องตกอยู่ในสถานะคนเข้าเมืองผิดกฎหมายจึงยังบังคับใช้ และสร้างความเสียหายต่อบุคคล ต่อสังคม และระบบกฎหมายต่อไป

จากการพิจารณาข้างต้น ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ เล็งเห็นว่าบทสันนิษฐานเด็ดขาดให้บุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย ต้องกลายเป็น “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” เช่นนี้ ย่อมเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการจัดการประชากรคนต่างด้าว การคุ้มครองสิทธิและการพัฒนาสิทธิของบุคคลตามกฎหมาย และการเตรียมความพร้อมของประเทศไทยเข้าสู่ประชาคมอาเซียนในอนาคต จึงมีความจำเป็นที่ต้องศึกษาและสร้างความชัดเจนในกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่อสังคม รวมถึงศึกษาถึงกลุ่มบุตรของคนต่างด้าวซึ่งเกิดในประเทศไทย แต่ถูกสันนิษฐานเด็ดขาดให้กลายเป็น “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย เพื่อปฏิรูปกฎหมายให้มีความถูกต้องเหมาะสมกับสถานการณ์ และเพื่อเป็นแนวทางในการเยียวยาวผู้ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรม

---

[1] หมายถึง กฎหมายว่าด้วยสัญชาติ กฎหมายว่าด้วยการเข้าเมือง และกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร

[2] หมายถึง บุคคลตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551