สิทธิในเอกสารตามกฎหมายไทยเพื่อการเดินทางข้ามชาติ : คุณทักษิณ ชินวัตรยังมีสิทธินี้หรือไม่ ?

ผู้เขียนไม่ค่อยอยากยุ่งเรื่องของนักการเมืองเท่าไหร่ แต่เมื่อมีประเด็นที่เกี่ยวกับวิชาที่สอน ก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะมีมุมมองทางวิชาการในเรื่องนี้ เพื่อให้นักศึกษากฎหมายได้มีโอกาสใช้ความรู้นิติศาสตร์ในการจัดการปัญหาสังคมไทย ผู้เขียนตระหนักว่า มี ๕ ประเด็นสำคัญที่จะต้องมีมุมมองด้านวิชากฎหมายระหว่างประเทศในเรื่องนี้

ในประการแรก ผู้เขียนขอทบทวนความรู้กฎหมายในเรื่องของสิทธิในหนังสือเดินทางก่อน สิทธินี้เป็นประเภทหนึ่งของสิทธิของเอกชนในเอกสารพิสูจน์ตนที่ออกโดยรัฐเจ้าของตัวบุคคล กล่าวคือ รัฐที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ออกเพื่อรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายแก่ผู้ทรงสิทธิ ซึ่งโดยทางปฏิบัติระหว่างประเทศ รัฐเจ้าของตัวบุคคล (Personal State) ก็อาจมีได้ใน ๓ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) รัฐเจ้าของสัญชาติของบุคคล (๒) รัฐเจ้าของภูมิลำเนาตามกฎหมายมหาชนของบุคคล และ (๓) รัฐเจ้าของภูมิลำเนาตามกฎหมายเอกชนของบุคคล

ประเด็นว่า คุณทักษิณเป็นผู้ทรงสิทธิในหนังสือเดินทางตามกฎหมายไทยหรือไม่ จึงเป็นประเด็นที่สองที่จะต้องพิจารณา ในเรื่องของหนังสือเดินทางนั้น ยังไม่มีบทกฎหมายลายลักษณ์อักษรเฉพาะเจาะจงในระดับพระราชบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมายของรัฐสภา มีเพียงระเบียบของกระทรวงการต่างประเทศที่ออกโดยอาศัยอำนาจของกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการทั่วไป แต่อย่างไรก็ตาม ระเบียบนี้ก็เป็นไปตามแนวปฏิบัติของนานาอารยประเทศในเรื่องการออกหนังสือเพื่อรับรองตัวบุคคลธรรมดาที่อยู่ภายใต้อำนาจอธิปไตยของรัฐผู้ออกเอกสาร ซึ่งกล่าวโดยง่าย รัฐจะออกเอกสารเพื่อการเดินทางแก่คนสัญชาติของตนและคนต่างด้าวไร้สัญชาติที่อาศัยอยู่บนดินแดนของตนและไม่ปรากฏมีรัฐเจ้าของสัญชาติที่อาจออกเอกสารดังกล่าวให้ได้ ซึ่งโดยอาศัยหลักการประการหลัง เราพบว่า รัฐไทยก็มีทางปฏิบัติในลักษระเดียวกับที่นานาอารยประเทศทำกัน นั่นก็คือ รัฐบาลไทยยอมรับที่จะออกหนังสือเดินทางให้แก่มนุษย์ทั้งที่มีสัญชาติไทยและไม่มีสัญชาติไทยที่อาศัยในดินแดนไทย ดังเราจะพบว่า รัฐบาลไทยยอมรับหน้าที่ออกเอกสารเพื่อการเดินทางแก่คนต่างด้าวไร้สัญชาติที่อาศัยในประเทศไทย ตัวอย่าง ก็คือ (๑) อาจารย์อายุ นามเทพ เมื่อเธอต้องเดินทางพานักศึกษาพายัพไปแข่งขันโอลิมปิกดนตรีในประเทศต่างๆ (๒) นางสาวศรีนวล เสาร์คำนวล เมื่อเธอต้องเดินทางไปศึกษาในประเทศสหรัฐอเมริกา หรือ (๓) เด็กชายหม่อง ทองดี เมื่อเขาต้องเดินทางไปแข่งขันเครื่องบินกระดาษพับในประเทศญี่ปุ่น โดยปกติประเพณีปกครองในเรื่องนี้ของรัฐไทย เอกสารเพื่อการเดินทางที่ออกให้แก่คนสัญชาติไทยจะมีชื่อในภาษาไทยว่า “หนังสือเดินทาง” และมีชื่อในภาษาอังกฤษว่า “passport” แต่เอกสารเพื่อการเดินทางที่ออกให้แก่คนไม่มีสัญชาติไทยจะมีชื่อในภาษาไทยว่า “เอกสารเดินทาง” และมีชื่อในภาษาอังกฤษว่า “travel document” ดังนั้น คำว่า “หนังสือเดินทาง” ในความหมายกว้างย่อมหมายถึงเอกสารเพื่อพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในระหว่างการเดินทางข้ามชาติของมนุษย์ที่มีจุดเกาะเกี่ยวไทยเข้มข้นทั้งที่มีสัญชาติไทยและไม่มีสัญชาติไทย แต่หากกล่าวในบริบทของปกติประเพณีปกครองไทย คำว่า “หนังสือเดินทาง” ในความหมายกว้างย่อมหมายถึงเอกสารเพื่อพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในระหว่างการเดินทางข้ามชาติของมนุษย์ที่มีสัญชาติไทยเท่านั้น

ในประการที่สาม ในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิในหนังสือเดินทางของคุณทักษิณนั้น เราจึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องทบทวนว่า คุณทักษิณเป็นผู้ทรงสิทธิหรือไม่ ? ซึ่งการจะทรงสิทธิหรือไม่ ? ยังขึ้นกับประเด็นที่ว่า มีสิทธิในสัญชาติไทยหรือไม่ ? และประเด็นนี้ก็เป็นเรื่องที่ถกเถียงกันว่า ยาวนานแล้วตั้งแต่มีข่าวว่า คุณทักษิณถือหนังสือเดินทางที่ออกโดยประเทศมอนเนรเตโก และเอกสารนี้ก็รับุว่า คุณทักษิณถือสัญชาติมอนเนรเตโก หากข้อเท็จจริงดังกล่าวได้รับการพิสูจน์ว่า “จริง” รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยก็ย่อมมีหน้าที่ตามมาตรา ๕ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ที่จะต้องประกาศการเสียสัญชาติไทยในราชกิจจานุเบกษา เพราะมาตรา ๒๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ บัญญัติว่า “ผู้ซึ่งมีสัญชาติไทยและได้แปลงสัญชาติเป็นคนต่างด้าว ......... ย่อมเสียสัญชาติไทย” และเมื่อมีการประกาศนี้แล้ว คุณทักษิณก็จะมีสถานะเป็นคนต่างด้าวทันที เราจะเห็นว่า ในทางการเมือง ประเด็นนี้เป็นเรื่องสองคมสำหรับคุณทักษิณในระยะต่อไปอย่างแน่นอน การตรวจสอบในเรื่องการถือสัญชาติของรัฐต่างประเทศของคุณทักษิณจะกลับมาเป็นกระแสข่าวอีกครั้งหนึ่ง

ในประการที่สี่ หากไม่อาจพิสูจน์ได้ว่า คุณทักษิณถือหนังสือเดินทางมอนเนรเตโกในสถานะคนสัญชาติของประเทศนี้ รัฐบาลไทยก็มีหน้าที่ออกหนังสือเดินทางไทยในสถานะคนสัญชาติไทยให้แก่คุณทักษิณ เพราะสิทธิในเอกสารพิสูจน์ตนก็เป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน มิใช่เรื่องของดุลยพินิจที่จะออกให้หรือไม่ ก็ได้ แต่ในทางกลับกัน เป็นสิทธิของเอกชนเจ้าของสิทธิที่จะร้องขอหรือไม่ ก็ได้ เพราะหากเอกชนมีรัฐอื่นยอมรับออกหนังสือเดินทางให้แล้ว เขาก็อาจไม่มีความจำเป็นที่จะร้องขอให้รัฐบาลไทยออกเอกสารนี้ให้ แต่ในสถานการณ์ที่เอกชนที่มีเอกสารรับรองตัวบุคคลในรูปหนังสือเดินทางที่ออกโดยรัฐต่างประเทศแล้ว เอกชนนี้ก็ยังมีสิทธิเด็ดขาดที่จะร้องขอให้รัฐบาลไทยออกหนังสือเดินทางแสดงสิทธิในสัญชาติไทยให้แก่ตน คนสองสัญชาติซึ่งสัญชาติหนึ่งเป็นสัญชาติไทย จึงมีสิทธิที่จะถือหนังสือเดินทางที่ออกโดยรัฐเจ้าของสัญชาติทั้งสอง เราจะอาจจะสงสัยว่า ทำไมคุณทักษิณจึงใช้สิทธิในสองสัญชาติไม่ได้ ? คำตอบก็คือ กฎหมายไทยดังปรากฏในมาตรา ๒๒ ข้างต้น ไม่ยอมรับให้คนสัญชาติไทยมีสองสัญชาติ โดยการมีสัญชาติต่างประเทศโดยการแปลงสัญชาติควบคู่กับสัญชาติไทย แต่กฎหมายไทยยอมรับความมีสองสัญชาติของคนสัญชาติไทยที่มีสัญชาติต่างประเทศโดยหลักสืบสายโลหิตหรือหลักดินแดนหรือหลักความเป็นเอกภาพทางครอบครัว

ในประการที่ห้า หากพิสูจน์ได้ว่า คุณทักษิณถือหนังสือเดินทางมอนเนรเตโกในสถานะคนสัญชาติของประเทศนี้ รัฐบาลไทยก็ “ไม่มีหน้าที่” และไม่มีอำนาจที่ที่จะ ออกหนังสือเดินทางไทยในสถานะคนสัญชาติไทยให้แก่คุณทักษิณ  แต่ประเด็นที่ว่า คุณทักษิณจะมีสิทธิในเอกสารนี้ในสถานะคนต่างด้าวหรือไม่ ก็ต้องย้อนกลับไปทบทวนปกติประเพณีปกครองของรัฐไทยในเรื่องนี้ จะเห็นว่า รัฐบาลไทยออก travel document ให้แก่คนต่างด้าวไร้สัญชาติที่มีชื่อในทะเบียนราษฎรไทย แต่ในกรณีของคุณทักษิณซึ่งสถานการณ์ที่ฟังยุติว่า เสียสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๒ แล้วนี้ จะยังทรงสิทธิในหนังสือเดินทางตามกฎหมายไทยหรือไม่นั้น ? เราอาจจะแยกประเด็นการพิจารณาออกเป็น ๒ ประเด็นย่อยได้ว่า (๑) คุณทักษิณในสถานการณ์นี้เป็นคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรหรือไม่ ? (๒) คุณทักษิณในสถานการณ์นี้เป็นคนต่างด้าวที่ปกติประเพณีของรัฐไทยยอมรับสิทธิในเอกสารพิสูจน์ตนตามกฎหมายไทยหรือไม่ ?

ในการพิจารณาประเด็นย่อยประเด็นแรกที่ว่า คุณทักษิณในสถานการณ์นี้เป็นคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรหรือไม่นั้น ข้อสงสัยก็คือ การเสียสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติเป็นต่างด้าวตามมาตรา ๒๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ส่งผลอย่างไรต่อสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร ? คำตอบน่าจะอยู่ที่มาตรา ๘ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนคนต่างด้าว พ.ศ.๒๔๙๓ ซึ่งบัญญัติว่า “คนสัญชาติไทยผู้เสียไปซึ่งสัญชาติไทยไม่ว่าด้วยเหตุใด ให้ไปขอใบสำคัญประจำตัวจากนายทะเบียนในท้องที่ที่ตนอยู่ภายใน สามสิบวันนับแต่วันที่ได้รู้หรือควรรู้ว่าตนได้เสียไปซึ่งสัญชาติไทย”  จะเห็นว่า การเสียสัญชาติไทยจะทำให้ตกเป็นคนต่างด้าว แต่รัฐไทยก็มิได้ปฏิเสธสัมพันธภาพกับคนต่างด้าวที่เคยมีสัญชาติไทย หากแต่ยังรับรองให้มีสิทธิในเอกสารพิสูจน์ตนตามกฎหมายที่มีชื่อว่า “ใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวตามกฎหมายการทะเบียนคนต่างด้าว” กล่าวก็คือ ยังยอมรับในสถานะ “คนต่างด้าวของประเทศไทย” และสถานะนี้ก็น่าจะส่งผลให้มีสิทธิในทะเบียนบ้านตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ซึ่งก็อาจจะเป็น ท.ร.๑๔ ตามมาตรา ๓๖ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ หากฟังว่า เป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรตามกฎหมายคนเข้าเมือง หรืออาจจะเป็น ท.ร.๑๔ ตามมาตรา ๓๘ วรรค ๑ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน หากฟังว่า เป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยไม่ถาวรตามกฎหมายคนเข้าเมือง ดังนั้น ไม่ว่าจะฟังว่า เป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยประเภทใด คนที่เสียสัญชาติไทยก็ยังคงมีสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยอยู่ดี ปัญหาข้อกฎหมายนี้ยังไม่ชัดเจนต้องการการตีความจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย จึงยังทิ้งไว้ ไม่ให้ความเห็นจนที่สุด ขอจบประเด็นว่า หากคุณทักษิณเสียสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ คุณทักษิณก็จะยังมีสถานะเป็นคนต่างด้าวในกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าวและการทะเบียนราษฎรอยู่ดี รัฐก็ยังมีสถานะเป็น “รัฐเจ้าของตัวบุคคล” ของคุณทักษิณอยู่ดี เพราะเขาก็ยังมีภูมิลำเนาตามกฎหมายมหาชนในประเทศไทย แม้จะเสียสิทธิในสัญชาติไทยแล้ว รัฐไทยจึงมีอำนาจอธิปไตยที่จะแสดงเขตอำนาจเหนือตัวบุคคลของคุณทักษิณ และพิจารณาออกเอกสารเพื่อรับรองตัวบุคคลให้คุณทักษิณในระหว่างการเดินทางข้ามชาติได้ แต่ตามปกติประเพณีของรัฐไทย เอกสารนี้จะมีชื่อว่า “เอกสารเดินทาง (Travel Document)” มิใช่ “หนังสือเดินทาง (Passport)”

สำหรับประเด็นย่อยประเด็นที่สองที่จะต้องพิจารณา ภายใต้ปกติประเพณีการปกครองของรัฐไทยนั้น ผู้ทรงสิทธิในเอกสารเพื่อรับรองตัวบุคคลให้คุณทักษิณในระหว่างการเดินทางข้ามชาติจะต้องเป็นคนไร้สัญชาติเท่านั้นหรือไม่ ? คุณทักษิณมีสถานะเป็นคนไร้สัญชาติหรือคนเสมือนไร้สัญชาติหรือไม่ ?  เราเข้าใจได้ง่ายว่า รัฐไทยก็ย่อม “มีอำนาจหน้าที่” ในการออกเอกสารดังกล่าวให้แก่คนไร้สัญชาติ ซึ่งไม่มีรัฐเจ้าของตัวบุคคลอื่นออกเอกสารดังกล่าวให้นั้น เพราะมิฉะนั้น คนไร้สัญชาตินั้นก็จะตกเป็น “คนไม่มีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล (Undocumented Person) แต่หากเป็นกรณีของคนไม่ไร้สัญชาติและไม่ไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล รัฐไทยก็น่าจะเป็นอำนาจดุลยพินิจของรัฐไทยที่จะออกเอกสารพิสูจน์ตนแก่คนต่างด้าวที่เคยมีสัญชาติไทยและแปลงสัญชาติเป็นต่างด้าวแล้ว แต่หากรัฐไทยตัดสินใจออกเอกสารเดินทางหรือหนังสือเดินทางในความหมายกว้างให้แก่คุณทักษิณซึ่งไม่ไร้สัญชาติและไม่ไร้เอกสารพิสูจน์ตน รัฐไทยก็จะต้องตระหนักว่า การตัดสินใจเช่นนั้นจะนำไปสู่ปกติประเพณีทางปกครองใหม่ที่จะตามมา หากมีคนในสถานการณ์เดียวกันกับคุณทักษิณมาขอเอกสารตามกฎหมายไทยเพื่อการเดินทางข้ามชาติ รัฐไทยก็ต้องใช้ดุลยพินิจออกให้ การเลือกปฏิบัติย่อมเกิดขึ้นไม่ได้

ดังนั้น ไม่ว่าการพิสูจน์สิทธิในสัญชาติไทยจะนำไปสู่ข้อสรุปอย่างไรก็ตาม สัมพันธภาพระหว่างรัฐไทยและคุณทักษิณก็จะยังคงอยู่ เพียงแต่จะอยู่ในสถานะคนสัญชาติไทยตามกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติไทยหรือคนต่างด้าวของประเทศไทยตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าวเท่านั้น และด้วยสัมพันธภาพที่มีอยู่ด้วยจุดเกาะเกี่ยวที่ยังคงอยู่ตลอดไป รัฐไทยก็อาจออกเอกสารเพื่อการเดินทางข้ามชาติให้แก่คุณทักษิณได้อยู่ดี

แต่อย่างไรก็ตาม ประเด็นร้อนต่างๆ ก็จะตามมาจากการหยิบประเด็นนี้ขึ้นมาดำเนินการ อาจจะส่งทั้งผลดีและผลเสียต่อทั้งรัฐบาลโดยพรรคเพื่อไทยและคุณทักษิณเอง แต่สำหรับภาควิชาการ เรื่องนี้จะเป็นโอกาสทางวิชาการที่นักวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลจะได้ทบทวนและแลกเปลี่ยนเพื่อสร้างกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนและเหมาะสมสำหรับประเทศไทยในการจัดการประชากร