ทิศทางทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ที่พึงประสงค์

ดร.นัทธี จิตสว่าง

รัฐประศาสนศาสตร์จัดเป็นศาสตร์ที่กำลังเติบโตเพราะเป็นศาสตร์ที่เพิ่งพัฒนาขึ้มาเมื่อประมาณ 200 กว่าปีที่ผ่านมา เมื่อเทียบกับศาสตร์สาขาอื่นๆ ที่พัฒนาขึ้นมาเป็นเวลากว่าพันปี รัฐประศาสนศาสตร์จึงมีองค์ความรู้ที่ไม่มากพอที่จะประกาศตัวเป็นศาสตร์ที่มีความแข็งแกร่ง ยังจะต้องมีการสะสมความรู้อีกมากมาย รวมทั้งมีการพัฒนาทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ขึ้นมาเพื่อใช้ในการพรรณนา อธิบาย และทำนายตัวแปรต่างๆในทางการบริหารภาครัฐอันเป็นการเสริมสร้างองค์ความรู้ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่สำคัญ

อย่างไรก็ตามสิ่งที่น่าจะพิจารณาก็คือว่ารัฐประศาสนศาสตร์ต้องการพัฒนาทฤษฎีเพื่อพัฒนาองค์ความรู้ขึ้นมาเพื่อเป็นศาสตร์เพียงเท่านั้นหรือรัฐประศาสนศาสตร์ต้องการสร้างทฤษฎีที่นำไปใช้ในการปฏิบัติงานของนักบริหารภาครัฐ เป็นเรื่องที่มีการถกเถียงและนับเป็นทิศทางของรัฐประศาสนศาสตร์ที่น่าสนใจที่บทความเรื่องนี้ประสงค์ชี้ให้เห็นถึงทิศทางที่พึงประสงค์ของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบัน

ทฤษฎีที่มีความสำคัญต่อรัฐประศาสนศาสตร์หรือทำไมนักรัฐประศาสนศาสตร์จึงต้องให้ความสนใจต่อทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ ทั้งที่ๆ รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ประยุกต์ เป็นสหวิทยาการ และเป็นศาสตร์กึ่งปฏิบัติ ประเด็นนี้ Frederickson and Smith (2003) กล่าวอย่างชัดเจนว่าจำเป็นที่ต้องให้ความสนใจต่อทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ เพราะการใช้แต่สามัญสำนึก ปัญญา และประสบการณ์ของนักบริหารนั้นไม่เพียงพอที่จะทำให้นักบริหารสามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ตอบสนองต่อสภาพแวดล้อมทางสังคมได้   ขณะเดียวกันทฤษฎีก็จะช่วยสร้างองค์ความรู้ในรัฐประศาสนศาสตร์ให้มีความแข็งแกร่ง แต่ปัญหามีอยู่ว่าทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์กำลังจะพัฒนาไปในทิศทางใดในการสร้างองค์ความรู้ของรัฐประศาสนศาสตร์

เมื่อกล่าวถึงทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ สิ่งที่น่าพิจารณาในการกำหนดทิศทางของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ก็คือ คำถามที่ว่าทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์มีกี่ประเภท คำตอบของเรื่องนี้ก็คือว่า ทฤษฎีจะมีกี่ประเภทนั้นก็ขึ้นอยู่กับเกณฑ์การนำมาใช้ในการจัดประเภท หรือเกณฑ์ที่นำมาใช้เป็นการแบ่ง เช่น การนำเกณฑ์เกี่ยวกับทิศทางการพัฒนาองค์ความรู้มาใช้ในการจัดประเภทก็จะสามารถแบ่งได้เป็นทฤษฎีเชิงอุปมาน (Deductive Theory) กับทฤษฎีเชิงอนุมาน (Inductive Theory) ถ้าแบ่งตามขนาดของแนวคิดก็อาจแบ่งเป็นทฤษฎีมหภาค เช่น ทฤษฎีด้านทางเลือกสาธารณะ และทฤษฎีจุลภาค เช่น ทฤษฎีองค์การต่างๆ แต่ถ้าแบ่งตามจุดมุ่งหมายของทฤษฎี Stephen K Bailey (1968) ได้จำแนกทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น 4 ประเภท

1.Descriptive – Explanatory Theory เป็นทฤษฎีเกี่ยวกับการพรรณนาและอธิบายโดย Descriptive Theory เป็นการพรรณนาที่มีตัวแปรตัวเดียว เป็นการพรรณนาลักษณะต่างๆ ของตัวแปรตัวนั้นในมิติต่างๆ ส่วน Explanatory Theoryเป็นการอธิบายที่มีตัวแปร 2 ตัว คือ สามารถระบุได้ว่าเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดปัจจัยอีกปัจจัยหนึ่งตามมา เช่น ความผูกพันต่อองค์การมีผลต่อประสิทธิภาพในการทำงานของพนักงานในองค์การ เป็นต้น

2. Assumptive Theory เป็นการกล่าวถึงเงื่อนไขที่เกิดก่อนแล้วนำไปใช้ในการทำนายเหตุการณ์ที่จะเกิดตามมา ในลักษณะ if X, then Y เช่นเมื่อเห็นงบโฆษณาขององค์การเพิ่มขึ้น สิ่งที่น่าจะตามมาก็คือการเห็นยอดขายขององค์การเพิ่มขึ้น ดังนั้นทฤษฎีที่อธิบายให้ผู้สนใจมีความเข้าใจในทฤษฏี Descriptive and Explanative มากยิ่งขึ้น

3. Instrumental Theory เป็นทฤษฎีที่เกี่ยวกับเครื่องมือที่ช่วยในการวิเคราะห์ซึ่งถูกนำมาใช้ในรัฐประศาสนศาสตร์ เนื่องจากรัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ประยุกต์จึงต้องมีเครื่องมือที่ใช้ในการวิเคราะห์ เช่น ทฤษฎีจูงใจ ทฤษฎีภาวะผู้นำ หรือทฤษฎีเกี่ยวกับเทคนิคการบริหารต่างๆ เช่น ทฤษฎีเกี่ยวกับ QC, PMQA หรือ ทฤษฎีเกี่ยวกับการบริหารโดยวัตถุประสงค์

4. Normative Theory เป็นการศึกษาถึงสิ่งที่ควรจะเป็น จึงเป็นเรื่องของการใช้ค่านิยมในการตัดสินใจแต่เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับรัฐประศาสนศาสตร์ เพราะรัฐประศาสนศาสตร์เกี่ยวเนื่องกับผู้บริหารที่จำเป็นจะต้องไปเลือกปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติเกี่ยวกับนโยบายต่างๆ ซึ่งต่างจากทฤษฎีประเภทอื่นๆ ที่กล่าวที่เน้นการให้ความรู้แต่ทฤษฎีทางด้าน normative จะให้ทางเลือกในการตัดสินใจจึงเป็นทฤษฎีที่มีความสำคัญ

อย่างไรก็ตามนักทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่นิยมที่จะแบ่งทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น 2 ประเภท คือ ทฤษฎีเชิงประจักษ์ (Empirical Theory) และทฤษฏีเชิงปทัสถาน (Normative Theory) (อุทัย  เลาหวิเชียร, 2550) โดยทฤษฎีเชิงประจักษ์จะครอบคลุมถึงทฤษฎีการพรรณนาและอธิบาย (Descriptive -Explanatory) ทฤษฎีทำนายตามเงื่อนไขที่เกิดก่อน (Assumptive Theory) และทฤษฏีที่เป็นเครื่องมือที่ช่วยในการวิเคราะห์ (Instrumental Theory) ตามแนวคิดของ Stephen  K Bailey นั้นเอง ทั้งนี้ โดยทฤษฎีเชิงประจักษ์จะเป็นทฤษฎีและแนวความคิดที่เน้นการสั่งสม  องค์ความรู้ของวิทยาศาสตร์ (Science) ส่วนทฤษฎีและแนวความคิดเชิงประจักษ์เน้นการอธิบายเชิงปรัชญาและค่านิยม ดังนั้น ทฤษฎีทั้งสองแนวจึงมีการแสวงหาองค์ความรู้และการนำมาประยุกต์ใช้ที่แตกต่างกันอย่างมาก โดยทฤษฎีและแนวความคิดทั้งสองต่างก็มีจุดอ่อนและจุดแข็งที่แตกต่างกัน อนึ่ง จะเห็นได้ว่าในปัจจุบัน ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่เป็นทฤษฎีเชิงประจักษ์ ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นทฤษฎีมนุษยสัมพันธ์ ทฤษฎีตัวแบบการตลาด หรือทฤษฎีองค์การ ต่างล้วนเป็นทฤษฎีที่เน้นการเพิ่มพูนความรู้แทบทั้งสิ้น

การที่รัฐประศาสนศาสตร์เน้นการใช้ทฤษฎีเชิงประจักษ์ก็เพื่อที่จะสร้างองค์ความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์ให้แข็งแกร่ง เนื่องจากรัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ที่เกิดขึ้นใหม่ยังขาดการพิจารณาองค์ความรู้อีกมาก แต่การมุ่งพิจารณาความเป็นศาสตร์แต่ประการเดียวจะเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่ เพราะรัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่นักบริหารต้องการนำไปใช้งาน ต้องการองค์ความรู้ในเชิงปฏิบัติ ซึ่งองค์ความรู้ทางวิชาการประการเดียวไม่เพียงพอจะต้องอาศัยค่านิยม ปทัสถาน และประสบการณ์มาช่วยในการตัดสินใจ การกำหนดนโยบายและการทำงาน อาจมีข้อโต้แย้งว่าการที่รัฐประศาสนศาสตร์นำเอาประสบการณ์ ปรัชญา ค่านิยม และปัญญา มาใช้ในการทำงานมากขึ้น ก็ทำให้รัฐประศาสนศาสตร์ห่างไกลความเป็นศาสตร์มากขึ้น เพราะไม่ได้เดินตามแนวทางการสั่งสมความรู้แบบวิทยาศาสตร์ แต่นักรัฐประศาสนศาสตร์ก็อาจตั้งคำถามว่าแล้วรัฐประศาสนศาสตร์จะเป็นศาสตร์ไปทำไม การเป็นศาสตร์ที่แข็งแกร่งแล้วสามารถนำไปใช้ได้หรือไม่ เพราะสิ่งที่รัฐประศาสนศาสตร์ต้องการคือการนำไปใช้ในการปฏิบัติงานบริหารมากกว่าการสร้างทฤษฎีเพื่อนำไปสู่การเป็นศาสตร์บริสุทธิ์ จึงควรเน้นการสร้างทฤษฎีที่นำไปสู่การปฏิบัติโดยเฉพาะการกำหนดนโยบายของภาครัฐและองค์การสาธารณะ เพื่อสร้างคุณค่าและประโยชน์ต่อสังคมอย่างเสมอภาค ยุติธรรม ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นของทุกสังคมเพราะทุกสังคมที่มีความเจริญรุ่งเรืองล้วนแต่เป็นสังคมที่มีการบริหารจัดการที่ดีมีประสิทธิภาพทั้งสิ้น ดังนั้น การส่งเสริมการสร้างทฤษฎีเชิงปทัสถานในรัฐประศาสนศาสตร์ก็จะช่วยสร้างความแข็งแกร่งให้รัฐประศาสนศาสตร์ในเรื่องค่านิยมและหลักปรัชญาที่จะช่วยนักบริหารในการตัดสินใจ กำหนดนโยบายและสามารถวิเคราะห์ปัญหาต่างๆ ได้อย่างเป็นระบบ

นอกจากนี้ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะที่ Frederickson and Smith (2008 : 4) กล่าวว่าเป็นศาสตร์ประยุกต์มากกว่าเป็นศาสตร์บริสุทธิ์ ที่ว่าเป็นศาสตร์ประยุกต์เพราะจะต้องปรับเปลี่ยนเนื้อหาองค์ความรู้ให้สอดคล้องกับสภาวะของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป หลายกรณีที่ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ต้องถูกท้าทายและโต้แย้งเพราะไม่สามารถนำไปใช้ในโลกของความเป็นจริงหรือในทางปฏิบัติได้ การกำเนิดของรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration) เป็นตัวอย่างกรณีหนึ่งที่เกิดจากการที่ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ในสมัยนั้นไม่สามารถตอบสนองต่อการอธิบายปรากฎการณ์ต่างๆ ในสังคมอเมริกันในขณะนั้นได้ ในขณะที่สังคมอเมริกันกำลังเกิดปัญหามากมาย ปัญหาการต่อต้านการเหยียดผิว ต่อต้านสงครามเวียดนาม และปัญหาอาชญากรรม แต่นักรัฐประศาสนศาสตร์สมัยนั้นก็ยังพร่ำอธิบายถึงทฤษฎีองค์การ การเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการทำงาน ซึ่งไม่สอดคล้องกับปัญหาสังคมในขณะนั้น จึงเกิดการรวมตัวของนักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ที่เสนอแนวทางใหม่ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่สอดคล้องกับความเป็นจริงในสังคมมากขึ้น ดังนั้นเพื่อรัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ประยุกต์มีหลายกรณีที่ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์เป็นหลักการเชิงปทัสถาน คือเสนอแนวทางว่าสิ่งใดควรทำ สิ่งใดไม่ควรทำ

อาจมีข้อโต้แย้งว่าทฤษฎีเชิงประจักษ์จะมีข้อดีที่สามารถพรรณนา อธิบาย และสามารถทำนายได้ จึงเกิดความชัดเจน (Precision) สามารถที่จะทดสอบหรือพิสูจน์ได้ เช่น ทฤษฎีมนุษยสัมพันธ์ หรือทฤษฎีทางด้านวิทยาศาสตร์การจัดการซึ่งทำให้เกิดอำนาจในการทำนายซึ่งเป็นคุณสมบัติที่สำคัญของทฤษฎี แต่สิ่งใดที่ได้ความชัดเจนสามารถลงรายละเอียดได้ก็จะเสียประโยชน์ในการมองภาพรวมหรือกรอบใหญ่ๆ รวมทั้งไม่สามารถศึกษาถึงกระบวนการที่มีความสลับซับซ้อนต่อเนื่องจนทำให้เกิดผลตามมา สิ่งที่ทฤษฎีเชิงประจักษ์ในทางรัฐประศาสนศาสตร์ทำได้ดีคือสิ่งที่ Frederickson and Smith (2003) กล่าวว่าเป็นการฉายภาพนิ่งทีละภาพ มีรายละเอียดแต่ขาดความต่อเนื่องและมองภาพรวมซึ่งเป็นข้อได้เปรียบของทฤษฎีเชิงปทัสถานซึ่งเน้นการเชื่อมโยงกับการวิจัยเชิงคุณภาพควบคู่ไปกับการวิจัยเชิงปริมาณที่มีความใกล้ชิดกับการวิจัยเชิงประจักษ์ ทั้งนี้เพื่อให้นักบริหารสามารถเข้าใจภาพรวมของระบบบริหารในกรอบใหญ่ได้ รวมทั้งได้เห็นถึงพัฒนาการและกระบวนการในการบริหารหรือกำหนดนโยบายอย่างต่อเนื่องที่มีความสลับซับซ้อนได้อย่างชัดเจน ซึ่งนักบริหารต้องมีความสามารถในการมองภาพรวมและวิเคราะห์ได้ทั้งระบบ โดยทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ในระยะหลังได้เอื้อประโยชน์ต่อรัฐประศาสนศาสตร์ในแนวนี้ ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นทฤษฎี Critical Theory, New Public Management, Refounding Public Administration หรือ Postmodernism Theory เป็นต้น

ที่อภิปรายมาดังกล่าวนี้มิได้หมายความว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรสนใจแต่เฉพาะการสร้างทฤษฎีเชิงปทัสถาน แต่หากจะต้องพัฒนาองค์ความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์ไปพร้อมๆ กันทั้งการพัฒนาองค์ความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่อาศัยหลักทฤษฎเชิงประจักษ์และอาศัยทฤษฎีเชิงปทัสถานเพราะต่างมีข้อดีและข้อเสียที่ช่วยเสริมซึ่งกันและกัน เป็นการผสมผสานของหลักทางวิชาการกับหลักการปฏิบัติที่นักบริหารงานภาครัฐต้องนำไปใช้โดยคำนึงถึงสภาพแวดล้อมต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปและเป็นการเสริมสร้างองค์ความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทางของวิทยาศาสตร์ไปควบคู่กับแนวทางกับแนวทางเสริมสร้างความรู้โดยอาศัยหลักปรัชญาเช่น หลักประชาธิปไตย หลักความเสมอภาค หลักประสิทธิภาพ อันจะทำให้รัฐประศาสนศาสตร์ มีรากฐานที่มีความมั่นคงที่จะพัฒนาไปสู่ศาสตร์ประยุกต์ที่มีความแข็งแกร่งในอนาคตต่อไป

***************************
อ้างอิง

            อุทัย  เลาหวิเชียร, รัฐประศาสนศาตร์ : ลักษณะวิชาและมิติต่างๆ : กรุงเทพฯ สำนักพัฒน์
สมาธรรม, 2550.

            George Frederickson and Kevin B. Smith,
The Public Administration Theory Primer. Colorado: Westview, 2003

            Stephen K Bailey, “Objective of the
Theory of Public Administration”, in J. CharlesWorth. ed. Theory and Practice
of Public Administration, Philadelphia: American Academy of Political and
Social Science, 1968.