องค์กร เคออร์ดิค ตอนที่ ๔๖ การกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาไทยแบบ เคออร์ดิค

สกว. กับความเป็นองค์กรเคออร์ดิค (46)
การกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาไทยแบบ เคออร์ดิค

ศ. นพ. วิจารณ์ พานิช
สถาบันส่งเสริมการจัดการความรู้เพื่อสังคม (สคส.)
www.kmi.or.th
http://gotoknow.org/blog/thaikm

อ่านบทความย้อนหลังได้ที่ http://rescom.trf.or.th

การที่ผมเข้าไปทำหน้าที่ประธานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (กกอ.) ตั้งแต่ต้นปี ๒๕๕๒ เป็นต้นมา ทำให้ผมได้เรียนรู้ว่า การกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาไทยในปัจจุบัน ได้ผลน้อย ไม่สามารถกำกับให้ระบบอุดมศึกษาขับเคลื่อนไปในทิศทางที่กำหนดได้ เพราะวิธีคิดและยุทธศาสตร์มาตรการกำกับมันล้าสมัยหรือตกยุค ไม่ได้ใช้วิธีกำกับดูแลระบบที่มีธรรมชาติซับซ้อนและปรับตัว (Complex Adaptive System) ที่จะต้องกำกับแบบ เคออร์ดิค

วิธีกำกับดูแลที่ กกอ. / สกอ. ใช้อยู่ในปัจจุบัน เป็นแบบ ควบคุมและสั่งการ (Command and Control) เน้นที่การออกกฎระเบียบ และคอยดูแลตรวจสอบให้มีการปฏิบัติตามกฎระเบียบ ซึ่งในระบบอุดมศึกษาที่ใหญ่และซับซ้อนอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน กกอ. / สกอ. ทำได้เพียงออกกฎระเบียบ แต่แทบจะไม่รู้เลยว่ามีการปฏิบัติตามกฎระเบียบอย่างจริงจังแค่ไหน เสียงเล่าลือเรื่องการเลี่ยงกฎมีอยู่ทั่วไป โดยที่ กกอ. / สกอ. ไม่มีความสามารถเข้าไปตรวจสอบได้ครบถ้วนจริงจัง

การกำกับดูแลแบบควบคุมและสั่งการมีลักษณะยึดกฎระเบียบเป็นที่มั่น จะทำอะไรก็หันไปตรวจสอบกฎระเบียบ หากตัดสินใจถูกต้องตามกฎระเบียบแม้จะก่อผลเสียหายต่อบ้านเมืองก็ไม่เป็นไร

ตรงกันข้ามกับการกำกับดูแลแบบ เคออร์ดิค ยึดผลประโยชน์ต่อบ้านเมืองเป็นหลัก แล้วทีมงานกำกับดูแล (Participants) ร่วมกันเขียนเป็นปณิธานความมุ่งมั่นร่วม (Shared Purpose) ในการทำงาน จากนั้นจึงแตกเป็น Core Principles สำหรับใช้กำหนดทิศทางในการทำหน้าที่กำกับดูแล

ระบบซ้อนระบบ มีธรรมชาติเป็นระบบที่ซับซ้อนและปรับตัวทั้ง ๒ ระบบ

ผมเข้าใจผิดมานานเกี่ยวกับกลไกกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา และเชื่อว่าคนทั่วไปก็เข้าใจผิดเหมือนผม ว่าหน่วยงานหรือองค์กรที่รับผิดชอบกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาคือ กกอ. / สกอ. ย้ำว่าความเข้าใจเช่นนี้ผิดนะครับ หรือกล่าวใหม่ว่าถูกเพียง ๑ ส่วน ผิด ๓ ส่วน จริงๆ แล้วการกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาเป็นระบบที่ซับซ้อนและปรับตัว มีหลายองค์กรเข้ามาเกี่ยวข้องในต่างบทบาทอย่างซับซ้อน และบางครั้งบางเรื่องก็ซ่อนเงื่อน (คือไม่ตรงไปตรงมา)

เท่ากับกลไกกำกับเองก็เป็นระบบ และเป็นระบบที่มีธรรมชาติซับซ้อนและปรับตัว เพื่อกำกับระบบอุดมศึกษา ที่เป็นระบบที่ซับซ้อนและปรับตัวเหมือนกัน

เมื่อเป็นระบบที่ซับซ้อนและปรับตัวทั้งตัวผู้กำกับ และผู้ถูกกำกับ กลไกความสัมพันธ์ในระบบทั้งสองจึงยิ่งต้องเป็นกลไกแบบ เคออร์ดิค จึงจะได้ผลอย่างแท้จริง กลไกความสัมพันธ์แบบควบคุมและสั่งการ ได้ผลน้อย หรืออาจกล่าวใหม่ว่า จะให้ได้ผลสูงสุด ต้องใช้ทั้ง ๒ กลไกร่วมกัน

องค์กรที่อยู่ในระบบกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา

องค์กรที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาได้แก่

๑. คณะกรรมการการอุดมศึกษา (กกอ.) และสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) มีหน้าที่ตาม พรบ. การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๗
๒. สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.)
๓. สำนักงบประมาณ
๔. สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาข้าราชการพลเรือน (กพร.)
๕. สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน
๖. รัฐสภา ในฐานะกลไกตรวจสอบงบประมาณแผ่นดินที่ให้โดยตรงและโดยอ้อม แก่สถาบันอุดมศึกษาของรัฐ และโดยอ้อมแก่สถาบันอุดมศึกษาเอกชน
๗. สำนักงานพัฒนาและรับรองคุณภาพสถานพยาบาล (สรพ.) เกี่ยวข้องกับสถาบันอุดมศึกษาที่มีโรงพยาบาล
๘. องค์กรวิชาชีพ เช่น แพทยสภา สภาการพยาบาล วิศวกรรมสถาน เป็นต้น เกี่ยวข้องกับการรับรองหลักสูตรวิชาชีพ ทำให้หลักสูตรทันสมัย สอดคล้องกับความต้องการของสังคม หรือทำให้หลักสูตรล้าหลังก็ได้
๙. ศาลปกครอง เกี่ยวข้องกับคดีทางปกครอง ซึ่งทั้งสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ และของเอกชนต่างก็ตกอยู่ภายใต้อำนาจของศาลปกครอง
๑๐. องค์กรด้านการวิจัยและพัฒนา ซึ่งเป็นแหล่งทุนวิจัย ได้แก่ สภาวิจัยแห่งชาติ (วช.), สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.), สำนักงานวิจัยพัฒนาการเกษตร (สวก.), สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ (สวทช.), สำนักงานนวัตกรรมแห่งชาติ (สนช.), เป็นต้น
๑๑. องค์กรด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ซึ่งเป็นหน่วยนโยบาย และแหล่งทุนวิจัย ได้แก่ สำนักงานนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรม (สวทน.), สวทช., สนช., เป็นต้น
๑๒. องค์กรด้านสิ่งแวดล้อม และทรัพยากรธรรมชาติ เช่น กระทรวงสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ สถาบันสิ่งแวดล้อมไทย (TEI) เป็นต้น
๑๓. องค์กรด้านนโยบายเศรษฐกิจและสังคม เช่น สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.), สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เป็นต้น
๑๔. อื่นๆ ที่ผมยังนึกไม่ออก ทั้งนี้ไม่นับรวมรัฐมนตรีศึกษาธิการ ที่ในความเป็นจริงมีส่วนเกี่ยวข้องทั้งทางตรงและทางอ้อม และจริงๆ แล้วกระแสสังคมในภาพรวมก็อยู่ในระบบกำกับดูแลทางอ้อมด้วย รวมทั้งกระทรวงอื่นๆ ก็มีส่วนเกี่ยวข้องและกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาทางอ้อม ทุกกระทรวง

จากรายการข้างบน แสดงว่า หากตีความเรื่องการกำกับดูแลในความหมายที่กว้าง ว่าหมายถึงหน่วยงาน หรือกิจกรรม ที่ระบบอุดมศึกษาจะต้องสื่อสารมีปฏิสัมพันธ์ด้วย ทั้งทางตรงและทางอ้อม เพื่อให้สามารถทำหน้าที่เกิดประโยชน์ต่อสังคมไทยอย่างสูงสุด เราจะเห็นความซับซ้อนสุดประมาณของระบบกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา แต่ในทางตรงกันข้าม หากเราไม่คิดอย่างซับซ้อนเช่นข้างบน เราก็จะเห็นเพียงความสัมพันธ์ระหว่าง กกอ. / สกอ. และสถาบันอุดมศึกษาต่างๆ เท่านั้น

จะเป็นระบบ Simple & Linear หรือเป็นระบบ Complex & Adaptive ขึ้นอยู่กับโลกทัศน์ของเรา แล้วโลกทัศน์หรือกระบวนทัศน์นั้นๆ ก็จะนำไปสู่การจัดองค์กร และการดำเนินการตามแนวทางนั้นๆ

การจัดการระบบกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา

ในภาวะที่ระบบกำกับดูแล (ระบบอุดมศึกษา) มีความซับซ้อนดังกล่าวข้างต้น จึงต้องมีการ “จัดการ” ระบบกำกับดูแลนี้ เพื่อให้เกิดการทำงานอย่างร่วมมือหรือประสานงานกัน หาทางป้องกันสภาพที่ต่างหน่วยต่างทำ หรือในบางกรณี ทำอย่างขัดแย้งกันและก่อผลเสียต่อบ้านเมือง

หากใช้แนวทางของการจัดการแนว เคออร์ดิค ก็ต้อง “จัดการแบบไม่จัดการ” หรือจัดการโดยใช้การสื่อสาร ไม่ใช่โดยการสั่งการ เพราะในระบบกำกับดูแลที่หน่วยงานข้างบนเกี่ยวข้อง อยู่ในสภาพ “ไม่มีใครใหญ่กว่าใคร” จึงไม่มีอำนาจสั่งการ มีแต่อำนาจของคุณค่าต่อบ้านเมือง อำนาจของความรู้หรือข้อเท็จจริง อำนาจของการมีข้อมูลและตีความข้อมูลอย่างลุ่มลึกน่าเชื่อถือ และอำนาจของเสียงสาธารณะ

กกอ. / สกอ. ที่ตามกฎหมายมีหน้าที่กำกับดูแลระบบอุดมศึกษาโดยตรง หากยึดถือกระบวนทัศน์ Complex & Adaptive ก็จะต้องเปลี่ยนยุทธศาสตร์และวิธีการทำงาน จากที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ที่ใช้แนวทาง Command & Control และกำกับแบบศิลปินเดี่ยว ไปสู่แนวทาง Chaordic หาองค์กรแนวร่วมในการดำเนินการกำกับดูแล ซึ่งผมจะลองเสนอยุทธศาสตร์และวิธีการ โดยไม่รับรองว่าจะเป็นแนวทางที่ถูกต้อง

การจัดการระบบกำกับดูแลแนว เคออร์ดิค

แนวความคิดนี้เกิดจากวิธีมองระบบกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา ว่าไม่ได้อยู่ใต้อำนาจของ กกอ. / สกอ. เท่านั้น แต่มีหน่วยงานหลายสิบหน่วยเข้ามาเกี่ยวข้องทั้งโดยตรงและโดยอ้อม ดังกล่าวข้างต้น รวมทั้งเสียงประชาชนก็มีส่วนกำกับดูแลด้วบ

กกอ. / สกอ. จึงต้องทำหน้าที่ ๒ ชั้น คือกำกับดูแลสถาบันอุดมศึกษาโดยการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายตามแนวทางที่ทำอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งน่าจะเรียกว่าเป็นการกำกับดูแลทางตรง ร่วมกับการทำหน้าที่กำกับดูแลทางอ้อม ผ่านการมีปฏิสัมพันธ์กับหน่วยงานอีกหลายสิบหน่วยงาน ในระบบกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา เพื่อให้มีการทำงานร่วมกันเป็น “วงดนตรีประสานเสียง” ซึ่งในที่นี้เป็นการประสานการทำงาน เพื่อไปสู่เป้าหมายให้ระบบอุดมศึกษามีความเข้มแข็ง เป็นพลังของการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม

กกอ. / สกอ. จึงต้องสร้างความรู้เชิงระบบของระบบอุดมศึกษา ที่เชื่อมโยงกับระบบต่างๆ ในสังคม และมีความแม่นยำน่าเชื่อถือ ออกสื่อสารไปยังหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง และสื่อสารออกไปยังสังคมวงกว้างด้วย ชี้ให้เห็นว่า ระบบอุดมศึกษาในปัจจุบันเป็นอย่างไร มีจุดแข็งจุดอ่อนอย่างไรบ้าง หากจะเพิ่มความเข้มแข็งที่จุด ก หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องทำ/ไม่ทำ อะไรบ้าง เพราะอะไร

การกำกับดูแลทางอ้อม ของ กกอ. / สกอ. ต่อระบบอุดมศึกษานี้ กกอ. / สกอ. จะต้องใช้ยุทธศาสตร์ “เจ้าของร่วม” ในการสร้างข้อมูลข่าวสารขึ้นมาเป็นเครื่องมือกระตุ้นให้เกิดการสื่อสารหลายทางในสังคม หน่วยงานที่อยู่ในระบบกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา ต่างก็มีภารกิจและเป้าหมายของตน ในลักษณะที่เป็น “แนวร่วม” กับความเข้มแข็งของระบบอุดมศึกษา หากระบบอุดมศึกษาทำหน้าที่ได้ดี เขาก็ได้ผลงานไปด้วย ดังนั้น การสร้างความรู้ตรงจุดสัมผัสระหว่างระบบอุดมศึกษากับงานของหน่วยงานนั้น จึงเป็นความสนใจหรือเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของหน่วยงานโดยตรง กกอ. / สกอ. จึงควรไปชวนให้หน่วยงานนั้นร่วมให้ทุนและร่วมให้ความเห็น ต่อโครงการวิจัยเพื่อสร้างความรู้และข้อมูลข่าวสารชิ้นนั้น การร่วมเป็นเจ้าของการวิจัยเชิงระบบเช่นนี้ เท่ากับเป็นกุศโลบายให้หน่วยงานใช้ข้อมูลจากผลการวิจัยในการทำงานของตนในส่วนที่เกี่ยวข้องกับระบบอุดมศึกษา

นี่คือตัวอย่างของวิธี “จัดการแบบไม่จัดการ” โดย กกอ. / สกอ.

เครื่องมือสร้างความรู้ความเข้าใจ เพื่อกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา

หลังจากใคร่ครวญมานาน ผมสรุป (ไม่ยืนยันว่าถูกต้อง) ว่า เครื่องมือสร้างความรู้ความเข้าใจ และสื่อสารความรู้ เพื่อกำกับดูแลระบบอุดมศึกษา ที่ดีที่สุดและได้ผลที่สุดคือ การจัดระดับ/อันดับ (rating/ranking) สถาบันอุดมศึกษา เพราะการจัดระดับ/อันดับ ต้องใช้ข้อมูลจำนวนมาก (และแม่นยำ) เอามาสังเคราะห์กันเข้าเป็นดัชนีจำนวนน้อยกลุ่ม ในแต่ละกลุ่มก็แตกออกเป็นตัวชี้วัดย่อยๆ

ปัญหาของระบบอุดมศึกษาไทยคือ เราต้องการการปรับตัวของสถาบันอุดมศึกษาอย่างมากมายหลายด้าน แต่สถาบันอุดมศึกษาไทยมีความคุ้นเคยกับการอยู่ใน comfort zone และยังมีระบบการทำงานของหลายหน่วยในระบบกำกับดูแล ที่เป็นวัฒนธรรมอุปถัมภ์ หรือวัฒนธรรมยึดสภาพเดิมเป็นหลัก ผมเชื่อว่าระบบจัดระดับ/อันดับจะช่วยผลักดันทั้งระบบอุดมศึกษา และระบบกำกับดูแล ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใหญ่ได้

โดยต้องไม่ลืมว่าระบบการจัดระดับ/อันดับมีทั้งข้อดีและข้อเสีย ข้อเสียมาจากความไม่แม่นยำของข้อมูล และความเข้าใจผิดเกี่ยวกับระบบอุดมศึกษา ความเสี่ยงต่อความเข้าใจผิดเรื่องระบบอุดมศึกษาไทยได้หมดไปแล้วจากแผนระยะยาว ๑๕ ปี ระยะที่ ๒ และจากการดำเนินการของ กกอ./สกอ. และของ สมศ. ที่กำหนดให้มีสถาบันอุดมศึกษา ๔ กลุ่ม ดังนั้นการจัดระดับ/อันดับสถาบันอุดมศึกษา ก็ต้องจัด ๔ กลุ่ม

ผมเคยเขียนบันทึกเรื่องการจัดอันดับสถาบันอุดมศึกษาไว้ อ่านได้ที่ http://gotoknow.org/blog/council/tag/university%ranking

ขอย้ำว่า การจัดระดับ/อันดับ สถาบันอุดมศึกษาเป็นเพียงหนึ่งในหลายๆ เครื่องมือ ที่ควรนำมาใช้สร้างการสื่อสารหลายทางขึ้นในสังคมไทย เพื่อสร้างความเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงระบบอุดมศึกษา

สรุป

การกำกับดูแลระบบอุดมศึกษาแนว เคออร์ดิค ทำโดยมองกลไกกำกับดูแลระบบ อุดมศึกษา ว่าเป็นเสมือน “ป่าแห่งระบบกำกับดูแล” หรือ “นิเวศน์แห่งองค์กรกำกับดูแล” และ กกอ. / สกอ. มีหน้าที่รดน้ำพรวนดินใส่ปุ๋ยให้ระบบนิเวศนั้นเติบโตงอกงาม ทำหน้าที่สอดประสานกัน โดยมีเป้าหมายเดียวกันคือความเจริญก้าวหน้าสงบสุขยั่งยืนของสังคมไทย น้ำดินปุ๋ยในที่นี้คือข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับระบบอุดมศึกษา ที่มีความแม่นยำน่าเชื่อถือ สำหรับเอาไปใช้กำหนดนโยบาย และข้อมูลข่าวสารที่ทรงอานุภาพที่สุดคือการจัดระดับ/อันดับสถาบันอุดมศึกษา

………………………….

ลงประชาคมวิจัย ฉบับเดือน มกราคม – กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓

[JJ]

ขอบพระคุณครับ