การกำหนดคุณสมบัติของผู้เข้าประกวดราคาเกี่ยวกับการเป็นเจ้าของโรงงานแอสฟัลท์ติคคอนกรีต

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
คดีหมายเลขแดงที่ อ.180/2552

1. ประเด็นพิพาท
ผู้ฟ้องคดี (บริษัท ว. จำกัด) ฟ้องว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดี (เทศบาลนครเชียงใหม่) มีคำสั่งไม่รับคำเสนอราคาของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติไม่ถูกต้องตามเงื่อนไขการประกวดราคา เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอให้มีคำพิพากษายกเลิกสัญญาจ้าง เลขที่ จ.14/2543 ลงวันที่ 19 พฤศจิกายน 2542 ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับบริษัท อ. จำกัด และให้ผู้ฟ้องคดีเข้าเป็นคู่สัญญาจ้างเหมาปรับปรุงผิวจราจรถนนกับผู้ถูกฟ้องคดีแทน เพื่อป้องกันบรรเทาความเสียหายที่เกิดขึ้น

2. ข้อเท็จจริง
2.1 ผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกประกาศเทศบาลนครเชียงใหม่ เรื่อง เรียกประกวดราคาจ้างเหมาปรับปรุงผิวจราจรถนนจำนวน 79 โครงการ ลงวันที่ 13 ตุลาคม 2542 ซึ่งเอกสารประกวดราคาจ้าง เลขที่ 1/2543 แนบท้ายประกาศประกวดราคา ข้อ 3 หลักฐานการเสนอราคา กำหนดให้ผู้เสนอราคาจะต้องเสนอเอกสารหลักฐานแนบมาพร้อมกับซองเสนอราคาดังนี้ ข้อ 3.10 หลักฐานการเป็นเจ้าของโรงงาน PLANT ASPHALT และข้อ 13 กำหนดด้านเครื่องจักรและด้านเงินทุน 13.1 กำหนดให้มี PLANT ASPHALT ขนาด 110 ตัน ต่อชั่วโมง โดยต้องเป็น PLANT ของตนเองที่มีสถานที่ตั้งอยู่ในจังหวัดเชียงใหม่ และต้องแสดงหลักฐานกรรมสิทธิ์ในวันยื่นซองเสนอราคา

2.2 ผู้ฟ้องคดีได้เข้ายื่นซองเสนอราคาตามประกาศประกวดราคา
ของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าว โดยเสนอราคาเป็นเงิน 51,520,758.50 บาท ทั้งนี้
ได้แนบเอกสารจำนวน 4 รายการ ได้แก่ (1) หนังสือรับรองของบริษัท พี จำกัด ลงวันที่ 1 พฤศจิกายน 2542 มีข้อความระบุว่า บริษัท พี จำกัด ให้คำรับรองว่า
ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือหุ้นและมีกรรมสิทธิ์ในโรงงานผลิตแอสฟัลท์ติคคอนกรีต
ของบริษัท พี จำกัด ซึ่งตั้งอยู่ที่อำเภอดอยสะเก็ด จังหวัดเชียงใหม่ และบริษัท พี จำกัด ขอรับผิดชอบและเข้าร่วมผูกพันตนหรือรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมในการที่
ผู้ฟ้องคดีเข้ายื่นซองประกวดราคากับผู้ถูกฟ้องคดี (2) คำชี้แจงของนายรัก
ลงวันที่ 1 พฤศจิกายน 2542 วิศวกรประจำโรงงานของบริษัท พี จำกัด ว่าโรงงานมีกำลังการผลิต 120 ตันต่อชั่วโมง (3) สำเนาบัญชีรายชื่อผู้ถือหุ้น
ของบริษัท พี จำกัด โดยมีผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือหุ้นจำนวน 1,500 หุ้น (4) สำเนาใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานผลิตแอสฟัลท์ติคคอนกรีต ที่ ฟ. (สค.2) 006/2542 ลงวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2542

2.3 คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาพิจารณาแล้ว
เห็นว่า มีผู้สนใจเสนอราคารวม 4 ราย คือ บริษัท ช. จำกัด เสนอราคา 55,305,000 บาท บริษัท อ. จำกัด เสนอราคา 55,250,000 บาท บริษัท น. จำกัด เสนอราคา 55,365,000 บาท และผู้ฟ้องคดีเสนอราคา 51,520,758.50 บาท
และได้คัดเลือกผู้เสนอราคาที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามเงื่อนไขของประกาศประกวดราคาจำนวน 2 ราย คือ บริษัท ช. จำกัด และบริษัท อ. จำกัด เนื่องจากมี PLANT ASPHALT เป็นกรรมสิทธิ์ของตนเองและมีกำลังการผลิตเป็นไปตามเงื่อนไข ส่วนผู้ฟ้องคดีและบริษัท น. จำกัด มีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนตามเงื่อนไข เนื่องจากหลักฐานที่ผู้ฟ้องคดีเสนอนั้นแสดงให้เห็นว่า PLANT ASPHALT
เป็นของบริษัท พี. จำกัด โดยผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทฯ มิได้เป็นเจ้าของ PLANT ASPHALT ส่วนบริษัท น. จำกัด ก็มิได้เป็นเจ้าของ PLANT ASPHALT
ที่เสนอมาเช่นเดียวกัน

2.4 คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาจึงเสนอความเห็นต่อผู้ถูกฟ้องคดีว่า เพื่อประโยชน์ของผู้ถูกฟ้องคดี ควรยกเลิกการประกวดราคาและประกาศประกวดราคาใหม่ หรือหากไม่ยกเลิกการประกวดราคา ก็ควรเรียกผู้เสนอราคารายที่ถูกต้องและต่ำสุดมาต่อรองราคาที่เหมาะสมต่อไป ผู้ถูกฟ้องคดีได้พิจารณาความเห็นของคณะกรรมการฯ แล้ว ได้เรียกบริษัท อ. จำกัด มาทำการต่อรองราคา ซึ่งบริษัท อ. จำกัด ยินยอมลดราคาลงมาเป็นเงิน 54,200,000 บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2542 อนุมัติให้สั่งจ่ายบริษัท อ. จำกัด และได้ทำสัญญาจ้างกับบริษัท อ. จำกัด ตามสัญญาจ้าง เลขที่ จ. 14/2543 ลงวันที่ 19 พฤศจิกายน 2542

3. คำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้น
3.1 ข้อกำหนดด้านเครื่องจักรกลและด้านเงินทุนตามเอกสารประกวดราคาจ้าง เลขที่ 1/2543 มิใช่เป็นการกำหนดคุณสมบัติเบื้องต้นตามข้อ 24 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วย
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 เพราะมิได้มีการดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดในข้อ 23 ถึงข้อ 26 ของระเบียบดังกล่าว การที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ยื่นซองเสนอราคาต้องเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในโรงงานผลิตแอสฟัลท์ติคคอนกรีต (PLANT ASPHALT) ซึ่งตั้งอยู่ในเขตจังหวัดเชียงใหม่ และมีกำลังผลิต 110 ตันต่อชั่วโมง เป็นการสร้างภาระให้แก่ผู้เสนอราคาเกินสมควร และมีลักษณะเป็นการกีดกันไม่ให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม ทั้งไม่ได้สัดส่วนกับวัตถุประสงค์แท้จริงที่ต้องการให้ผู้รับจ้างต้องมีแอสฟัลท์ติคคอนกรีตเพียงพอสำหรับทำงานจ้างให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา 60 วัน จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

3.2 เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัท พี จำกัด กรณีถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีย่อมมีส่วนได้เสียหรือประโยชน์ใดๆ ที่จะเกิดจากผลการจัดการทรัพย์สินและผลประกอบการของบริษัท พี จำกัด ด้วย นอกจากนี้ไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีเสนอเอกสารหรือมีคุณสมบัติไม่ถูกต้องตามเงื่อนไขในเอกสารประกวดราคาในประการอื่น ซึ่งผู้ฟ้องคดีเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดและต่ำกว่าราคากลางถึง 3,895,041.50 บาท โดยข้อ 43 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 กำหนดให้คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาเสนอจ้างผู้เสนอราคารายที่เลือกไว้แล้ว ซึ่งเสนอราคาต่ำสุด ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีอนุมัติสั่งจ้างบริษัท อ. จำกัด โดยไม่คัดเลือกผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษาเพิกถอนการอนุมัติสั่งจ้างดังกล่าว โดยมีผลย้อนหลังตั้งแต่วันที่ 12 พฤศจิกายน 2542 เป็นต้นไป ส่วนคำขออื่นให้ยก

4. ผู้ถูกฟ้องคดีอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดว่า
4.1 การจัดซื้อจัดจ้างในคดีนี้เป็นการดำเนินการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 37 ถึงข้อ 46 มิใช่ข้อ 23 ถึงข้อ 26 เนื่องจากการดำเนินการตามข้อ 23 ถึงข้อ 26 เป็นกรณีการคัดเลือกผู้มีคุณสมบัติเบื้องต้นในการซื้อหรือจ้างก่อนจะมีการประกาศประกวดราคา หรือขั้นตอนของการขึ้นทะเบียนเป็นผู้รับเหมาของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นทำนองเดียวกันกับการขึ้นทะเบียนเป็นผู้รับเหมาชั้น 1 ของกรมทางหลวง ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีเคยเริ่มดำเนินการจัดทำเมื่อปี พ.ศ. 2543 แต่ไม่อาจทำได้และมีการยกเลิกในภายหลัง นอกจากนี้ข้อกำหนดด้านเครื่องจักรและด้านเงินทุนตามเอกสารประกวดราคา เลขที่ 1/2543 ก็มิใช่เป็นการกำหนดคุณสมบัติเบื้องต้นตามระเบียบดังกล่าว แต่เป็นข้อกำหนดคุณลักษณะเฉพาะ
ของโครงการ

4.2 กรณีผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนตามเงื่อนไขในเอกสารประกวดราคา และไม่ได้นำหลักฐานมาแสดงในวันพิจารณาด้วย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คัดเลือกผู้ฟ้องคดี ย่อมเป็นการชอบด้วยระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยราชการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 43 (1) ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นเพียงผู้ถือหุ้น
ในบริษัท พี จำกัด เพียง 1,500 หุ้น และมีสิทธิหน้าที่เท่าที่มีอยู่ในฐานะผู้ถือหุ้นเท่านั้น แม้มีหนังสือจากบริษัท พี จำกัด ให้การสนับสนุนในการยื่นซองเสนอราคาก็หามีผลทำให้ผู้ถือหุ้นกลายเป็นเจ้าของบริษัท การที่
ผู้ถูกฟ้องคดีอนุมัติสั่งจ้างบริษัท อ. จำกัด ให้ทำการปรับปรุงผิวถนน
79 โครงการ จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น และพิพากษายกฟ้อง

5. คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด
5.1 กรณีที่อุทธรณ์ว่าการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างมิได้เป็นการดำเนินการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 23 ถึงข้อ 26 และข้อกำหนดด้านเครื่องจักรและด้านเงินทุนตามเอกสารประกวดราคา เลขที่ 1/2543 ไม่ใช่เป็นข้อกำหนดคุณสมบัติเบื้องต้นตามระเบียบดังกล่าว แต่เป็นข้อกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของโครงการ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีโดยสำนักการช่างเป็นผู้กำหนดไว้เช่นเดียวกับการกำหนดมาตรฐานฝีมือช่าง เป็นคำอุทธรณ์ที่ศาลปกครองสูงสุดจะรับไว้พิจารณาได้หรือไม่

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ถูกฟ้องคดีให้การแก้คำฟ้องในชั้นการพิจารณาของศาลปกครองชั้นต้นว่า ในการกำหนดคุณสมบัติของผู้เสนอราคาตามประกาศประกวดราคา ผู้ถูกฟ้องคดีได้ดำเนินการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 24 ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่า ข้อกำหนด้านเครื่องจักรและด้านเงินทุนตามเอกสารการประกวดราคา มิใช่เป็นการกำหนดคุณสมบัติเบื้องต้นตามความในข้อ 24 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว เพราะมิได้ดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดในข้อ 23 ถึงข้อ 26 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยฉบับเดียวกัน ผู้ถูกฟ้องคดีอุทธรณ์ว่าการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างเป็นการดำเนินการตามข้อ 37 ถึงข้อ 46 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยฉบับเดียวกัน มิได้เป็นการดำเนินการตามข้อ 23 ถึงข้อ 26 อุทธรณ์ในข้อนี้มิได้แสดงข้อคัดค้านคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น กรณีจึงเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่เป็นสาระอันควรได้รับการวินิจฉัยที่ศาลปกครองสูงสุดจะรับไว้พิจารณา

5.2 ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วนตามประกาศประกวดราคาและเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 หรือไม่ และหากใช่ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่อนุมัติสั่งจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า
(1) ผู้มีสิทธิได้รับเลือกเป็นคู่สัญญาจะต้องเป็นผู้ที่คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาได้คัดเลือกและเสนอให้ผู้ถูกฟ้องคดีสั่งจ้างเท่านั้น เมื่อข้อ 3.10 ของข้อกำหนดตามเอกสารประกวดราคาจ้างเลขที่ 1/2543 แนบท้ายประกาศประกวดราคา กำหนดให้ผู้เสนอราคาจะต้องเสนอเอกสารหลักฐานแนบมาพร้อมกับซองประกวดราคา ได้แก่ หลักฐานการเป็นเจ้าของโรงงาน PLANT ASPHALT และข้อ 13.1 กำหนดให้มี PLANT ASPHALT ขนาด
110 ตันต่อชั่วโมง โดยต้องเป็น PLANT ของตนเองและสถานที่ตั้งอยู่ในจังหวัดเชียงใหม่ และต้องแสดงหลักฐานกรรมสิทธิ์ในวันยื่นซอง

(2) กรณีผู้ฟ้องคดียื่นซองเสนอราคาโดยแนบเอกสารหลักฐานหนังสือรับรองของบริษัท พี. จำกัด ลงวันที่ 1 พฤศจิกายน 2542 มีข้อความระบุว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือหุ้นและมีกรรมสิทธิ์ในโรงงานผลิตแอสฟัลท์ติคคอนกรีตของบริษัท พี จำกัด นั้น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1015 บัญญัติให้บริษัทเมื่อได้จดทะเบียนแล้ว จัดว่าเป็นนิติบุคคลต่างหากจากผู้ถือหุ้นทั้งหลาย และผู้ถือหุ้นนั้นมีความเกี่ยวพันกับบริษัทในแง่ความรับผิดชอบในมูลค่าหุ้นที่ตนยังส่งใช้ไม่ครบมูลค่าของหุ้นที่ตนถือตามมาตรา 1096 แห่งประมวลกฎหมายดังกล่าว และมีสิทธิต่อบริษัทในเรื่องการเข้าประชุมและออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุมผู้ถือหุ้น การเรียกให้ส่งมอบสำเนาสมุดทะเบียนผู้ถือหุ้น รวมทั้งการขอเปลี่ยนใบหุ้นชนิดที่ออกให้แก่ผู้ถือเป็นใบหุ้นชนิดระบุชื่อเท่านั้น ผู้ถือหุ้นไม่มีสิทธิในทรัพย์สินของบริษัทแต่อย่างใด

(3) ดังนั้น เอกสารหนังสือรับรองของบริษัท พี จำกัด ไม่ใช่หลักฐานแสดงว่าผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในโรงงาน PLANT ASPHALT ดังกล่าว และไม่ปรากฏพยานหลักฐานอื่นที่แสดงให้เห็นว่าผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้ถือหุ้นเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในโรงงาน PLANT ASPHALT ของบริษัท พี จำกัด อย่างไร จำนวนหุ้นที่ผู้ฟ้องคดีถืออยู่ในบริษัท พี จำกัด ไม่ว่าจะมีเท่าใด มากหรือน้อยก็หามีผลต่อกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของบริษัท พี จำกัด การที่ผู้ฟ้องคดีเสนอหลักฐานการเป็นเจ้าของโรงงานผลิตแอสฟัลท์ติคคอนกรีตของบริษัท พี จำกัด เป็นหลักฐานการเสนอราคา ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้เสนอหลักฐานการเป็นเจ้าของโรงงานของตนเองเป็นหลักฐานในการเสนอราคา จึงเป็นการเสนอเอกสารหลักฐานไม่ถูกต้องตามเงื่อนไขในเอกสารประกวดราคาจ้าง และมีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนตามเงื่อนไขที่กำหนดในประกาศประกวดราคา โดยเป็นการเสนอรายละเอียดแตกต่างไปจากเงื่อนไขที่กำหนดในเอกสารประกวดราคาในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ และมีผลทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบต่อผู้เสนอราคารายอื่นตามข้อ 43 (1) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535

(4) การที่คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาได้ตรวจสอบคุณสมบัติของผู้เสนอราคาทั้ง 4 ราย แล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติและเอกสารหลักฐานไม่ถูกต้องครบถ้วนตามเงื่อนไขที่กำหนดในประกาศประกวดราคา จึงไม่คัดเลือกผู้ฟ้องคดี เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่อนุมัติสั่งจ้างผู้ฟ้องคดีตามความเห็นของคณะกรรมการฯ จึงชอบด้วยระเบียบดังกล่าวแล้ว และไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี
(5) กรณีที่ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดเงื่อนไขให้ผู้เสนอราคาต้องเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในโรงงานผลิตแอสฟัลท์ติคคอนกรีต เป็นการสร้างภาระให้แก่ผู้เสนอราคาเกินสมควร มีลักษณะเป็นการกีดกันไม่ให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรมและไม่ได้สัดส่วนกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการให้ผู้รับจ้างต้องมีแอสฟัลท์ติคคอนกรีตอย่างเพียงพอสำหรับทำงานจ้างให้แล้วเสร็จภายในกำหนด จึงเป็นการไม่ชอบ และเห็นว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วนและเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุด จะต้องได้รับเลือกเป็นคู่สัญญา จึงพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอนุมัติสั่งจ้างบริษัท อ. จำกัด นั้น ศาลปกครองสูงสุดไม่เห็นพ้องด้วย พิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น เป็นให้ยกฟ้องของผู้ฟ้องคดี