องค์ประกอบของวงจรนโยบายสาธารณะ
1.การก่อตัวนโยบาย
(Policy formation) เกิดอะไรขึ้นบ้าง
2. การกำหนดนโยบาย
(Policy formulation) มีแนวทางอย่างไรบ้าง
3. การตัดสินนโยบาย
(Policy decision) จะเลือกแนวทางใดดี
4.
การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation)
จะนำแนวทางที่ได้ไปดำเนินการอย่างไร
5.
การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)
การดำเนินการตามแนวทางได้ผลหรือไม่
1.การก่อตัวนโยบาย (Policy
formation)
การศึกษาการก่อรูปนโยบายต้องเริ่มต้นด้วยการวิเคราะห์ลักษณะสภาพของปัญหาสาธารณะให้ชัดเจนเพื่อให้มั่นใจว่า
ปัญหาที่กำลังปรากฏอยู่นั้นเป็นปัญหาอะไร
เกิดขึ้นกับคนกลุ่มใด และมีผลกระทบต่อสังคมอย่างไร
รวมทั้งต้องการความแร่งด่วนในการแก้ไขปัญหาแค่ไหน
และประชาชนในสังคมต้องการให้แก้ไขปัญหานั้นอย่างไร
ถ้าไม่แก้ไขจะเกิดผลอย่างไร
และถ้ารัฐบาลเข้าไปแก้ไขใครจะเป็นผู้ได้และเสียประโยชน์
ผลกระทบที่เกิดจากการแก้ไขตรงตามที่คาดหวังหรือไม่
ใครเป็นผู้รับผิดชอบในการนำไปปฏิบัติต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้างการระบุปัญหาที่ชัดเจนจะเป็นพื้นฐานในการกำหนดวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาให้สอดคล้องกับสภาพปัญหา
ปัญหาสาธารณะจะกลายเป็นประเด็นเชิงนโยบายหรือเข้าสู่วาระและได้รับความสนใจจากผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ
มักจะต้องมีคุณลักษณะ
1.
เกิดขึ้นตามธรรมชาติหรือเกิดขึ้นจากความรุนแรงทางการเมือง เช่น
ปัญหาน้ำท่วม ปัญหาภัยแล้ง
2.
มีการแตกตัวและขยายวงกว้างออกไป เช่น
ปัญหาของความเป็นเมือง
3.
มีความกระเทือนต่อความรู้สึกและเป็นที่สนใจของสื่อมวลชนทั่วไป
เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหา แรงงานเด็ก
4.
มีผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม เช่น ปัญหามลภาวะ
5.
มีลักษณะท้าทายต่ออำนาจและความชอบธรรมของรัฐ เช่น
ปัญหาการแบ่งแยกดินแดง
6.
เป็นเรื่องร่วมสมัย เช่น ปัญหาการจราจร
ปัญหาโรคเอดส์
การกำหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย
เมื่อทราบลักษณะปัญหานโยบายที่ชัดเจนแล้ว
จะต้องกำหนดเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาให้ชัดเจน
-
การกำหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย
ทำให้ทราบถึงลำดับความสำคัญของนโยบายที่ต้องจัดทำ
และการเลือกใช้นโยบายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการ
-
วัตถุประสงค์ของนโยบายมีความสำคัญ
ในฐานะที่เป็นปัจจัยกำหนดทิศทางของทางเลือกนโยบายที่จะนำไปปฏิบัติให้ประสบผลสำเร็จ
-
วัตถุประสงค์เป็นเกณฑ์ในการประเมินผลสำเร็จของนโยบาย
ที่จะนำไปปฏิบัติว่าเป็น ตามวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้มากน้อยเพียงใด
คุณลักษณะของวัตถุประสงค์ของนโยบาย
1.ความครอบคลุมประเด็นปัญหานโยบาย
2.ความสอดคล้องกับค่านิยมของสังคม
3.ความชัดเจนและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ
4.ความสมเหตุสมผล
5.มีความสอดคล้องกับทรัพยากรที่จำเป็นต้องใช้
6.มีความสอดคล้องทางการเมือง
7.การกำหนดกรอบเวลาที่เหมาะสม
หมายเหตุ หรือจะจำว่าการก่อตัวนโยบาย
“
เริ่มต้นสถานการณ์ที่เกิดนโยบาย
ตระหนักและระบุปัญหา กลั่นกรองปัญหา
จัดระเบียบวาระนโยบาย กำหนดวัตถุประสงค์ ”
2. การกำหนดนโยบาย
(Policy formulation)
หากพิจารณาปัญหา
เพื่อนำเข้าสู่กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในกรอบการวิเคราะห์
“เชิงระบบ” หรือ “ทฤษฎีระบบ” ของ David
Easton จะได้ปัจจัยนำเข้า ระบบ ปัจจัยนำออก
ดังนี้
ปัจจัยนำเข้า
ได้แก่ ปัญหาทั่วไป ปัญหาสังคม
ประเด็นปัญหาสังคม และข้อเสนอของสังคม
ในสภาวการณ์ที่สภาการเมืองมีบทบาทสูง
ปัจจัยนำเข้าอาจมาจากการที่พรรคการเมืองต่าง ๆ
ได้นำเสนอนโยบายไว้ในการหาเสีย เช่น
พรรคไทยรักไทยได้เสนอนโยบายโครงการพักชำระหนี้และลดภาระหนี้ให้แก่เกษตรรายย่อยไว้ในการหาเสีย
และในที่สุดก็กลายเป็นคำมั่น
ในการที่ต้องกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะ
เมื่อพรรคไทยรักไทยเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ
ระบบการเมือง
คือ ข้อเสนอข้อรัฐบาล ซึ่งปัจจุบันรัฐบาลได้เสนอนบายต่าง
ๆ มากมาย เช่น
นโยบายกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต
และนโยบายจัดสรรงบประมาณตามขนาดประชากร
ให้กับหมู่บ้านและชุมชน
นำออก
คือ นโยบาย ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของกฎหมายต่าง ๆ คือ
พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎี และประกาศ
คำสั่งกระทรวง เป็นต้น
ขณะเดียวกันก็จะมีการป้อนกลับสู่ระบบการเมือง
โดยมีสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง
เป็นปัจจัยเป็นปัจจัยสำคัญที่มีส่วนกำหนดและเปลี่ยนแปลงนโยบาย
ซึ่งมีทั้งปัจจัยที่ควบคุมได้และควบคุมไม่ได้
ผู้มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะ
1.
ฝ่ายบริหาร 2. ฝ่ายนิติบัญญัติ
3. ฝ่ายตุลาการ
4. องค์กรอิสระต่าง
ๆ
หมายเหตุ หรือจะจำว่าขั้นตอนการกำหนดนโยบาย
“
การพัฒนาทางเลือก การประเมินทางเลือก
การตัดสินใจทางเลือกเพื่อกำหนดนโยบาย การประกาศใช้ ”
3. การตัดสินนโยบาย
(Policy decision)
การเลือกนโยบาย หมายถึง
การเลือกวิถีทางหรือแนวนโยบายที่เหมาะสมที่สุด
ซึ่งสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ตามต้องการ
อาจรวมถึงนโยบายเทคนิคและกลยุทธ์ต่าง ๆ
ที่สามารถแก้ไขปัญหาได้เป็นอย่างดี
หลักจริยธรรมหรือคุณธรรมมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อค่านิยมที่เป็นรากฐานสำคัญในการเลือกนโยบาย
การพิจารณาทางเลือกนโยบาย
-
ประสิทธิผล effectiveness
ความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของทางเลือก
-
ประสิทธิภาพ effeciency
ความสามารถในผลิตผลผลิตโดยเปรียบเทียบจากต้นทุน
-
ความพอเพียง adequacy
ความสามารถของการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายภายใต้เงื่อนไขของทรัพยากรที่มีอยู่
-
ความเป็นธรรม equity
การกระจายตัวของผลการดำเนินการตามทางเลือก
-
การตอบสนอง reponsiveness
ความสามารถในการเติมเต็มความต้องการของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ
-
ความเหมาะสม appropriateness
การพิจารณาเชิงคุณค่าและความเป็นไปได้ในทาง
กลยุทธ์ในการตัดสินใจเลือกนโยบาย
*
การต่อรอง
ปรับเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกันให้ยอมรับร่วมกัน
โดยการเจรจา แลกเปลี่ยน ให้รางวัลและประนีประนอม
*
การโน้มน้าว ความพยายามทำให้เชื่อหรือยอมรับ
และสนับสนุนด้วยความเต็มใจ
*
การสั่งการ
การใช้อำนาจที่เหนือกว่าในการบังคับการตัดสินใจ
*
เสียงข้างมาก
การอาศัยการลงมติโดยใช้ความคิดเห็นของคนส่วนใหญ่
*
ฉันทามติ การยอมรับร่วมกัน
โดยปราศจากข้อโต้แย้ง
4.
การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation)
ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
1. ฝ่ายนิติบัญญัติ 2.
ฝ่ายบริหารหรือระบบราชการ 3. กลุ่มกดดัน
4. องค์กรชุมชนหรือภาคประชาสังคม
การนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
จะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงไรขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ
-
ความยากง่ายของสถานการณ์ -
ปัญหาที่เผชิญอยู่
-
โครงสร้างตัวบทของนโยบายสาธารณะ -
โครงสร้างนอกเหนือตัวบทบาทของนโยบายสาธารณะ
กระบวนการที่เป็นปัญหาการนำนโยบายไปปฏิบัติ
1.
ปัญหาทางด้านสมรรถนะ : ปัจจัยบุคลากร เงินทุน
เครื่องจักร วัสดุ ข้อมูลข่าวสาร เวลา
(จำกัด) เทคโนโลยี
(4MI2T)
Man, Money, Machine, Material,
Information, Time, Tecnology
2.
ความสามารถในการควบคุม :
การวัดความก้าวหน้าและผลการปฏิบัติ
3.
การไม่ให้ความร่วมมือหรือต่อต้าน ทางบุคลากรในหน่วยงาน
4.
การประสานงานระหว่างองค์กรรับผิดชอบกับองค์กรอื่น ๆ
5.
การไม่ให้ความสนับสนุนทางผู้เกี่ยวข้อง
ทั้งในด้านการเมือง เงินทุน งบประมาณ
แต่กลับสร้างอุปสรรคในแง่
ของการต่อต้านหรือคัดค้านโยบาย
- กลุ่มผลประโยชน์
-
กลุ่มการเมือง -
ข้าราชการ - สื่อมวลชน
5.การประเมินผลนโยบาย
(Policy evaluation)
เพื่อให้ทราบผลว่าการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติเป็นไปตามเป้
าหมายหรือวัตถุประสงค์หรือไม่ ในกรณีที่ไม่เป็นไปตามเป้
าหมายจะได้มีการปรับ แผน / แผนงาน / โครงการ ให้บรรลุเป้
าหมายหรือวัตถุประสงค์มากขึ้นเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้รู้ว่า แผน /
แผนงาน / โครงการ นั้นควรจะดำเนินการต่อไปหรือยุติ
จุดมุ่งหมายของการประเมินผลโครงการมักจะมีคำถามอยู่ตลอดเวลาว่า
ประเมินผลเพื่ออะไร หรือ ประเมินผลไปทำไม
ปฏิบัติงานตามโครงการแล้วไม่มีการประเมินผลไม่ได้หรือ
ตอบได้เลยว่าการบริหารแนวใหม่หรือการบริหารในระบบเปิ ด (OpenSystem)
นั้นถือว่าการประเมินผลเป็นขั้นตอนที่สำคัญมากซึ่งจุดมุ่งหมายของการประเมินผลโครงการมีดังนี้
1.
เพื่อสนับสนุนหรือยกเลิก
การประเมินผลจะเป็นเครื่องมือช่วยตัดสินใจว่าควรจะยกเลิกโครงการหรือ
สนับสนุนให้มีการขยายผลต่อไป โดยเฉพาะการมีโครงการใหม่ ๆ
ยังมิได้จัดทำในรูปของโครงการทดลองซึ่งมีโอกาสจะผิดพลาดหรือล้มเหลวได้ง่าย
ความล้มเหลวของโครงการจึงมิใช่ความล้มเหลวของผู้บริหารเสมอไปดังนั้นถ้าเราประเมินผลแล้วโครงการนั้นสำเร็จตามที่กำหนดวัตถุประสงค์และเป้
าหมายไว้ก็ควรดำเนินการต่อไป
แต่ถ้าประเมินผลแล้วโครงการนั้นมีปัญหาหรือมีผลกระทบเชิงลบมากกว่า
เราก็ควรยกเลิกไป
2.
เพื่อทราบถึงความก้าวหน้าของการปฏิบัติงานตามโครงการ
ว่าเป็นไปตามที่กำหนดวัตถุประสงค์และ
เป้ าหมาย หรือกฎเกณฑ์
หรือมาตรฐานที่กำหนดไว้เพียงใดกลุ่มนโยบายสาธารณะ 17
3. เพื่อปรับปรุงงาน
ถ้าเรานำโครงการไปปฏิบัติแล้ว พบว่าบางโครงการไม่ได้เสียทั้งหมด
แต่ก็ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ทุกข้อ
เราควรนำโครงการนั้นมาปรับปรุงแก้ไขให้ดีขึ้น
โดยพิจารณาว่าโครงการนั้น
บกพร่องในเรื่องใด เช่น ขาดความร่วมมือของประชาชน
ขัดต่อค่านิยมของประชาชน ขาดการประชาสัมพันธ์
หรือสมรรถนะขององค์การที่รับผิดชอบต่ำ เมื่อเราทราบผลของการประเมินผล
เราก็จะได้ปรับปรุงแก้ไขให้ตรงประเด็น
4.
เพื่อศึกษาทางเลือก โดยปกติในการนำโครงการไปปฏิบัตินั้น
ผู้บริหารโครงการจะพยายามแสวงหาทางเลือกที่ดีที่สุด
จากทางเลือกอย่างน้อย 2 ทางเลือก
ดังนั้นการประเมินผลจะเป็นการเปรียบเทียบทางเลือกก่อนที่จะตัดสินใจเลือกทางเลือกใดปฏิบัติ
ทั้งนี้เพื่อลดความเสี่ยงให้น้อยลง
5. เพื่อขยายผล
ในการนำโครงการไปปฏิบัติ
ถ้าเราไม่มีการติดตามและประเมินผลอย่างต่อเนื่อง
เราอาจจะไม่ทราบถึงความสำเร็จของโครงการ
แต่ถ้าเราประเมินผลโครงการเป็นระยะ สม่ำเสมอ
ผลปรากฏว่าโครงการนั้นบรรลุผลสำเร็จตามที่กำหนดวัตถุประสงค์
เราก็ควรจะขยายผลโครงการนั้นต่อไป
แต่การขยายผลนั้นมิได้หมายความว่าจะขยายไปได้ทุกพื้นที่
การขยายผลต้องคำนึงถึงมิติของประชากร เวลา สถานที่ สถานการณ์ต่าง
ๆปลูกพืชเมืองหนาวจะประสบความสำเร็จดีในพื้นที่ภาคเหนือ
แต่ถ้าขยายผลไปยังภูมิภาคอื่นอาจจะไม่ได้ผลดีเสมอไป
เพราะต้องคำนึงถึงลักษณะภูมิประเทศ ภูมิอากาศ เชื้อชาติ ค่านิยม ฯลฯ
ดังนั้นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงคือ สิ่งที่นำไปในพื้นที่หนึ่งอาจได้ผลดี
แต่นำไปขยายผลในพื้นที่หนึ่งอาจไม่ได้ผล หรือ
สิ่งที่เคยทำได้ผลดีในช่วงเวลาหนึ่ง
อาจจะไม่ได้ผลดีในอีกช่วงเวลาหนึ่ง
อ้างอิงมาจาก http://www.idis.ru.ac.th/report
ไม่มีความเห็น