ตัวแบบ "สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน"

การปฏิบัติโดยข้าราชการ (เจ้าหน้าที่รัฐ) แบบสองมาตรฐาน ดังกรณีตัวอย่างต่อไปนี้ ๑. ข้าราชการกรมการขนส่งทางบกดำเนินการเกี่ยวกับการขอรับใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ให้แก่เพื่อนของตนอย่างรวดเร็วกว่าประชาชนโดยทั่วไป, ๒. พนักงานสอบสวน (เจ้าหน้าที่ตำรวจ) รีบดำเนินการทำสำนวนคดีเพื่อญาติของผู้บังคับบัญชาก่อนประชาชนที่มาแจ้งความร้องทุกข์ตามกระบวนการปกติ, ๓. พยาบาลวิชาชีพในโรงพยาบาลของรัฐสามารถนำบิดาของเพื่อนตนเองเข้าพบแพทย์เพื่อรับการตรวจรักษาก่อนผู้ป่วยอื่นที่กำลังรอคิว, ๔. ตำรวจจราจรออกใบสั่งให้ผู้ใช้ทางที่ขับรถฝ่าฝืนสัญญาณไฟจราจรไปเสียค่าปรับ ๕๐๐ บาท แต่กลับเลือกใช้วิธีว่ากล่าวตักเตือนแก่ลูกชายของเพื่อนที่กระทำความผิดในฐานเดียวกัน, ๕. ตำรวจนครบาลสามารถดำเนินการสืบสวน จับคุมผู้ต้องหาคดียกเค้าบ้านพี่สาวของผู้ประกาศข่าวช่อง ๓ (มีชื่อเสียงโด่งดัง) ได้ใน ๓ วัน (เพราะออกข่าวกระตุ้นคดีนี้ทุกเช้า) ในขณะที่คดียกเค้าบ้านประชาชนทั่วไปในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑลอีกกว่า ๑,๐๐๐ คดี ไม่สามารถสืบสวนจับคุมผู้กระทำผิดมาลงโทษได้ เป็นต้น

 

     

นอกจากจะใช้คำว่า Patronage System สำหรับ “ระบบอุปถัมภ์” แล้ว ยังมีคำอื่น ๆ ที่มีความหมายคล้ายคลึงกัน  อาทิ  (๑) Spoils System (ระบบเน่าหนอนชอนไช) ซึ่งหมายถึง การเล่นพรรคเล่นพวกหรือการเอื้ออำนวยประโยชน์ให้แก่พรรคพวก,  (๒) คำว่า Favoritism (โปรดปรานนิยม) ซึ่งหมายถึง การให้สิทธิพิเศษแก่ผู้สนิทสนมและคุ้นเคยเป็นการส่วนตัว,  (๓) คำว่า Nepotism (คติเห็นแก่ญาติ) ซึ่งหมายถึง การนำบุคคลในครอบครัวหรือญาติพี่น้องเข้ามาควบคุมดูแลรักษาผลประโยชน์ โดยการให้ดำรงตำแหน่งสำคัญ 

ผู้ที่ให้ความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้อุปถัมภ์ (Patron)  และผู้ได้รับความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้รับอุปถัมภ์ (Client)  โดยแต่เดิมนั้น ผู้อุปถัมภ์มีสถานะทางสังคมเหนือกว่าผู้รับอุปถัมภ์  แต่ในปัจจุบันนี้ ไม่จำเป็นเสมอไปว่า ผู้รับอุปถัมภ์มีสถานะต่ำกว่าผู้อุปถัมภ์  ทั้งนี้เนื่องจากสภาพสังคมในปัจจุบันมีความเปลี่ยนแปลงแตกต่างจากในอดีต ฉะนั้นรูปแบบของความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในปัจจุบันจึงได้เปลี่ยนแปลงแตกต่างออกไปจากเดิม  กล่าวคือ ในอดีตนั้น ผู้ที่มีสถานะทางสังคมสูงกว่ามักเป็นผู้อุปถัมภ์ผู้ที่มีสถานะทางสังคมต่ำกว่า  แต่ในปัจจุบัน ระบบอุปถัมภ์ได้มีพัฒนาการจาก “ผู้ใหญ่สงเคราะห์ผู้น้อย” ไปสู่ “ผลประโยชน์ต่างตอบแทน”

ดังที่ได้กล่าวมาทั้งหมดนั้น “ระบบอุปถัมภ์” สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ (Benefit) และ สายสัมพันธ์ (Connection) ระหว่างบุคคลทั้งในแนวดิ่งและแนวราบ  ซึ่งสามารถนำมายึดโยงกับ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” ที่สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority)  โดยสามารถนำสาระสำคัญเกี่ยวกับ “ระบบอุปถัมภ์” และ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” มาสร้างตัวแบบ (Model) ที่สามารถนำไปวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้ม ของการเกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานในระบบราชการไทยได้ดังนี้

 

 

สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน

                            A + B + C = D

 

            A   หรือ  Authority            คือ   อำนาจหน้าที่

            B   หรือ  Benefit               คือ   ผลประโยชน์

            C   หรือ  Connection          คือ   สายสัมพันธ์

            D   หรือ  Double Standard   คือ   ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน              

 

  “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” สามารถวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้มได้โดยการพิจารณาองค์ประกอบด้านซ้ายของสมการฯ คือ A, B, และ C   ทั้งนี้เมื่อมีการมารวมตัวกันของ A, B, และ C  ย่อมทำให้เกิด D  ซึ่งเป็นด้านขวาของสมการ โดยองค์ประกอบของสมการฯ ดังกล่าว มีความหมายดังนี้

A คือ อำนาจหน้าที่ (Authority) หมายถึง ผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่สามารถดำเนินการหรือจัดการงานใด ๆ อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อบุคคลอื่น ไม่ว่าจะเป็นในทางบวกหรือทางลบก็ตาม

B คือ ผลประโยชน์ (Benefit) หมายถึง ผลประโยชน์ที่เคยได้รับ ได้รับไปแล้ว อาจได้รับ และ/หรือ ผลประโยชน์ที่กำลังจะได้รับ อันเป็นไปเพื่อตอบแทนการปฏิบัติงานของผู้อุปถัมภ์ที่เอื้ออำนวยประโยชน์ให้แก่ผู้รับอุปถัมภ์ ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรม (จับต้องได้ เช่น เงิน ของขวัญ ของกำนัล ฯลฯ) และ/หรือ ผลประโยชน์ที่เป็นนามธรรม (จับต้องไม่ได้ เช่น ยศ ตำแหน่ง ความช่วยเหลือเอื้ออำนวยประโยชน์ในอนาคต ฯลฯ)  รวมไปถึงผลประโยชน์ในทางตรง (ตัวผู้อุปถัมภ์ได้รับ) และ/หรือ ผลประโยชน์ในทางอ้อม (ญาติ เพื่อน พรรคพวกของผู้อุปถัมภ์ได้รับ) 

C คือ สายสัมพันธ์ (Connection) หมายถึง สายสัมพันธ์ระหว่างผู้อุปถัมภ์กับผู้รับอุปถัมภ์ ไม่ว่าจะเป็นสายสัมพันธ์ในทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม ซึ่งสายสัมพันธ์ดังกล่าวนั้นเชื่อมโยงกับความไว้วางใจระหว่างกัน และอาจเชื่อมโยงกับผลประโยชน์ และ/หรือ ความสัมพันธ์ทางใจ ทั้งในอดีต ปัจจุบัน รวมถึงความคาดหวังในการพัฒนาความสัมพันธ์ที่ดีในอนาคต

D คือ ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน (Double Standard) หมายถึง การแสดงท่าทีหรือการปฏิบัติต่อบุคคลสองคนหรือสองกลุ่มแตกต่างกัน ทั้งที่บุคคลสองคนหรือสองกลุ่มนั้น มีพฤติการณ์ และ/หรือ ลักษณะของสิทธิโดยชอบธรรมที่คล้ายคลึงกัน ทั้งนี้อาจสืบเนื่องไปถึงประเด็นการเปรียบเทียบเกี่ยวกับการบริหาร การจัดการ การใช้ระบบ การกำหนดแนวทาง หรือการวางมาตรการ ในบุคคลหรือกลุ่มเป้าหมายทั้งสองแตกต่างกันจนสังเกตเห็นได้อย่างชัดเจน

กล่าวโดยสรุป 

สังคมไทยเป็นสังคมอุปถัมภ์ อันเกิดจากลักษณะเฉพาะของสังคมที่มีการให้ความช่วยเหลือหรืออุปถัมภ์ซึ่งกันและกัน  การอำนวยประโยชน์ให้แก่กันและกันในลักษณะของการอะลุ้มอล่วย---ช่วยเหลือผ่อนหนักผ่อนเบาให้กันนี้ ได้มีพัฒนาการของกลไก ขั้นตอน กระบวนการ และเครือข่ายเรื่อยมา จนในปัจจุบันเป็นที่รู้จักกันดีในชื่อว่า “ระบบอุปถัมภ์”  ผู้ที่ให้ความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้อุปถัมภ์ (Patron)  และผู้ได้รับความช่วยเหลือเรียกว่า ผู้รับอุปถัมภ์ (Client)  ซึ่งแต่เดิมนั้น ผู้อุปถัมภ์มักมีสถานะทางสังคมเหนือกว่าผู้รับอุปถัมภ์  แต่ในปัจจุบันนี้ ในบางกรณีผู้รับอุปถัมภ์ก็มิได้มีสถานะต่ำกว่าผู้อุปถัมภ์ เนื่องจากระบบอุปถัมภ์ได้มีพัฒนาการจาก “ผู้ใหญ่สงเคราะห์ผู้น้อย” ไปสู่ “ผลประโยชน์ต่างตอบแทน”  อีกทั้งยังมีความเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ (Benefit) และ สายสัมพันธ์ (Connection) ระหว่างบุคคลทั้งในแนวดิ่งและแนวราบ ซึ่งสามารถนำมายึดโยงกับ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” ที่สื่อความหมายเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของผู้มีอำนาจหน้าที่ (Authority)  โดยสามารถนำสาระสำคัญเกี่ยวกับ “ระบบอุปถัมภ์” และ “ปรากฏการณ์สองมาตรฐาน” มาสร้างตัวแบบ (Model) ที่สามารถนำไปวิเคราะห์ อธิบาย และทำนายแนวโน้ม ของการเกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานในระบบราชการไทยได้  โดยในการชุมนุมเคลื่อนไหวทางการเมืองของกลุ่ม นปช. (เสื้อแดง) ได้ใช้ประเด็นเกี่ยวกับ “การปฏิบัติแบบสองมาตรฐาน”  เพื่อขับเคลื่อนมวลชนเรียกร้องความเป็นธรรม จนกระทั่งบานปลายกลายเป็นการต่อต้านอำนาจรัฐ ดังที่ได้ปรากฏเป็นข่าวและกล่าวไปแล้วนั้น ไม่เพียงแต่จะสามารถนำตัวแบบ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” มาใช้เพื่อวิเคราะห์และอธิบายปรากฏการณ์ ทั้งยังสามารถนำไปใช้ทำนายแนวโน้มผลลัพธ์ของปรากฏการณ์ได้อีกด้วย

  

ข้อเสนอแนะ  

ระบบอุปถัมภ์จะไม่มีวันถูกสกัดออกจากสังคมไทยได้ ตราบใดที่คนในสังคมไทยยัง  (๑) เป็นครอบครัวขยาย (ทั้งในเชิงรูปแบบและเชิงสัญลักษณ์),  (๒) มีการเรียงลำดับนับญาติกัน (เป็นญาติพี่น้องกันต้องช่วยเหลือเกื้อหนุนกัน),  (๓) เรียงรุ่น-รวมพรรค-รักพวก (ยังไงก็ต้องพยายามไล่เรียงสถาบัน นับรุ่นกันให้ได้),  (๔) มีค่านิยมในการช่วยเหลือเกื้อหนุนญาติพี่น้องพวกเดียวกัน (เราไม่ช่วยพวกเรา แต่เขาช่วยพวกเขา พวกเราเสียเปรียบ),  (๕) อยู่ในระบบทุนนิยม (มีเงินมากย่อมได้รับความเคารพยำเกรงมาก บูชาเงินมากกว่าความถูกต้องเป็นธรรม),  (๖) เป็นบริโภคนิยม (มุ่งเสพความสนุกจากการจับจ่ายใช้เงิน),  (๗) นิยมความมีอภิสิทธิ์ (ความสะดวกและการได้รับบริการที่ดีกว่า อันเกิดจากการมีเครือข่ายและการสร้างเครือข่าย)  อย่างไรก็ตาม การสกัดกั้นมิให้เกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐานนั้น หาใช่อยู่ที่การปรับเปลี่ยนค่านิยม ปทัสฐาน และขนบธรรมเนียมของสังคมไทยไม่ หากแต่อยู่ที่การทำให้ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” ดังกล่าวนั้นไม่สมบูรณ์ ย่อมเป็นการป้องกันมิให้เกิดการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน โดยสามารถดำเนินการได้ดังนี้ 

๑) บังคับใช้กฎหมายอย่างตรงไปตรงมา ไม่เลือกปฏิบัติ เพื่อให้สมกับที่ได้ประกาศไว้อย่างภาคภูมิใจว่า “ประเทศไทยเป็นนิติรัฐ”   

๒) ยึดถือและปฏิบัติตามหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good Governance) อย่างจริงจัง ตามที่ได้ประกาศไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ.2550 - 2554)  และ ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ.2555 - 2559)  ทั้งยังได้แถลงไว้ในนโยบายรัฐบาล รวมถึงยุทธศาสตร์ของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ  ซึ่งต่างก็ระบุในทิศทางเดียวกันที่ว่า “มีความประสงค์ให้การบริหารงานขององค์การภาครัฐกิจนั้น ๆ เป็นไปอย่างมีธรรมาภิบาล”  ทั้งนี้องค์ประกอบภายในหลักธรรมาภิบาลมีอยู่ด้วยกัน ๖ ประการ โดยผู้เขียนขอไม่ลงไปในรายละเอียด แต่จะขอชี้ประเด็นเน้นย้ำอย่างเฉพาะเจาะจงถึงองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่ง นั่นคือ ความเสมอภาค-เป็นธรรม (Equity)  ซึ่งเป็นด้านตรงข้ามของ “การเลือกปฏิบัติ” หรือ “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” นั่นเอง

๓) ดำเนินงานตามหลักการประชาธิปไตย (Democracy Doctrine) อย่างแท้จริง  “การเลือกตั้ง” “สิทธิเสรีภาพของประชาชน” “เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น” “ตัดสินด้วยเสียข้างมาก” “เคารพความคิดเห็นของเสียงส่วนน้อย” ฯลฯ ซึ่งนอกจากหลักการพื้นฐานที่สำคัญตามระบอบประชาธิปไตยดังกล่าวแล้ว “ความเสมอภาค” ก็เป็นสาระสำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งของหลักการประชาธิปไตย เพราะฉะนั้น “การเลือกปฏิบัติ” หรือ “การบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” เป็นการทำลายหลัก “ความเสมอภาค” ตามระบอบประชาธิปไตย อย่างเลวร้ายที่สุด 

 อนึ่ง เพื่อทำให้ “สมการของการบริหารงานแบบสองมาตรฐาน” ดังกล่าวนั้นไม่สมบูรณ์ ไม่มีความจำเป็นใด ๆ ในการบัญญัติกฎหมายขึ้นมาใหม่ เพื่อใช้แก้ไขความอยุติธรรมนี้ ขอเพียงแค่ การบังคับใช้กฎหมายต่อข้าราชการ และ/หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ จะต้องถูกนำมาใช้อย่างไม่เลือกปฏิบัติ---ถ้วนทั่วทุกตัวคน เพื่อเอาผิดต่อข้าราชการ และ/หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีพฤติกรรม “เลือกปฏิบัติ” หรือ “บริหารงานแบบสองมาตรฐาน”  โดยสามารถใช้ประมวลกฎหมายอาญา หมวด ๒  ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ มาตรา ๑๕๗  บัญญัติว่า “ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือ ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันถึงสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ”  ทั้งนี้จำเป็นจะต้องประกอบเป็นอันหนึ่งอันเดียวกับการตรวจสอบจากภาครัฐที่เข้มแข็ง ร่วมกับการตรวจสอบจากภาคประชาสังคมที่เข้มแข็งยิ่งกว่า เพื่อไม่เปิดช่องให้การกระทำที่ทำลาย “กฎหมาย” “หลักธรรมาภิบาล” และ “หลักการประชาธิปไตย” ดำรงอยู่ได้อย่างกลาดเกลื่อนอย่างเช่นทุกวันนี้

 

ดร.จักษวัชร  ศิริวรรณ