คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย : [3] การเข้าสู่ทะเบียนราษฎรไทยของคนต่างด้าว--"หลักความยินยอมของรัฐ"--กรณีมีสิทธิอาศัยชั่วคราว

 

กรณีคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว

 

จากการศึกษาพบว่ารัฐไทยยอมรับบันทึกตัวคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวในทะเบียนราษฎรไทย ทั้งกรณีที่คนต่างด้าวนั้นเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมาย และเข้าเมืองมาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมถึงกรณ๊คนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยแต่ถูกถือเป็นคนเข้าเมืองโดยสามารถจำแนกประเภทคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวได้ ดังนี้  

1.    คนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย และมีสิทธิอาศัยชั่วคราวตามมาตรา 34-35 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522[1] กล่าวคือ  

คนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมายกลุ่มนี้จะต้องเข้าเงื่อนไขตามบทบัญญัติมาตรา 12 แห่ง พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ที่กฎหมายกำหนด คือ (1)มีเอกสารพิสูจน์ตนที่ออกให้โดยรัฐเจ้าของตัวบุคคลต่างด้าว (2) ได้รับความยินยอมจากรัฐเจ้าของดินแดน (3)ไม่เป็นภาระทางเศรษฐกิจของรัฐเจ้าของดินแดน (4)ไม่เป็นภาระทางสาธารณสุขของรัฐเจ้าของดินแดน และ(5) ไม่เป็นภัยต่อรัฐและสังคมต่อรัฐเจ้าของดินแดน

โดยคนต่างด้าวบางกลุ่มได้รับการได้รับยกเว้นไม่ต้องมีหนังสือเดินทางหรือเอกสารใช้แทนหนังสือเดินทาง ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 13 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ใน 3 กรณี ดังต่อไปนี้

(1)       คนต่างด้าวซึ่งเป็นผู้ควบคุมพาหนะและคนประจำพาหนะทางน้ำหรือทางอากาศซึ่งเพียงแต่แวะเข้ามายังท่า สถานี หรือท้องที่ ในราชอาณาจักรแล้วกลับออกไป แต่ในกรณีเพื่อประโยชน์ในการควบคุมบุคคลดังกล่าว พนักงานเจ้าหน้าที่จะออกหนังสือสำคัญตามแบบที่กำหนดในกฎกระทรวงเพื่อให้ถือไว้ก็ได้

(2)       คนต่างด้าวซึ่งมีสัญชาติของประเทศที่มีอาณาเขตติดต่อกับประเทศไทย ซึ่งเดินทางข้ามพรมแดนไปมาชั่วคราว โดยปฏิบัติตามข้อตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลแห่งประเทศนั้น

ข้อสังเกต

ประการแรก ในกรณีนี้รัฐไทยโดยความรับผิดชอบของกรมการปกครองมีการจัดทำบัตรผ่านแดน หรือ Border Pass เพื่ออำนวยความสะดวกในการเดินทางเข้า-ออกบริเวณพื้นที่ชายแดนควบคู่ไปกับการรักษาความมั่นคงภายในให้เป็นไปตามข้อตกลงว่าด้วยการเดินทางข้ามแดนระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้านซึ่งมีชายแดนติดกับประเทศไทย ได้แก่ พม่า ลาว กัมพูชา และมาเลเซีย[2] สามารถจำแนกได้เป็น 2 ประเภท คือ 1. บัตรผ่านแดน (Border Pass) ซึ่งออกให้เฉพาะบุคคลสัญชาติไทยที่มีภูมิลำเนาในพื้นที่ชายแดน เพื่อใช้ในการเดินทางข้ามแดนระหว่างสองประเทศ บัตรผ่านแดนชนิดนี้มีลักษณะเป็นรูปเล่มสีเขียว จะใช้เฉพาะที่จุดผ่านแดนด้านประเทศลาว และประเทศพม่า เท่านั้น และ 2. บัตรผ่านแดนชั่วคราว (Temporary Border Pass) ซึ่งออกให้กับบุคคลที่อาศัยอยู่นอกพื้นที่ชายแดน เพื่อใช้ในการเดินทางข้ามแดนระหว่างสองประเทศ(อันเป็นไปตามข้อตกลงระหว่างรัฐ) บัตรผ่านแดนชนิดนี้สามารถใช้ได้ที่จุดผ่านแดนทั้ง 4 ด้าน ของประเทศไทย[3]

ประการที่สอง โดยผลของความตกลงระหว่างรัฐ ซึ่งเป็นไปภายใต้หลักต่างตอบแทน รัฐเพื่อนบ้านที่มีอาณาเขตติดต่อกับประเทศไทยย่อมมีพันธกรณีที่จะต้องจัดทำบัตรผ่านแดนให้กับคนชาติของตนในทำนองเดียวกัน ดูตัวอย่างบัตรผ่านแดน (Border Pass) ที่ออกให้โดยรัฐบาลพม่าในภาคผนวก...

 

(3)       คนต่างด้าวซึ่งโดยสารรถไฟผ่านแดนโดยถือตั๋วโดยสารทอดเดียวตลอดเพียงแต่ผ่านอาณาเขตประเทศไทยไปนอกราชอาณาจักรตามข้อตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลแห่งประเทศนั้น ๆ และรวมถึงผู้ควบคุมพาหนะและคนประจำพาหนะแห่งรถไฟนั้น

2.    คนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ต่อมาได้รับการผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวตามมาตรา 17 แห่ง พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522[4]   

3.    คนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย แต่ไม่ได้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดน โดยการเกิด และถูกถือเป็นคนต่างด้าวเข้าเมือง ในกรณีนี้มีข้อสังเกตว่าในกรณีคนต่างด้าวมีรัฐ มีสัญชาติ รัฐไทยไม่จำต้องบันทึก เพราะบุคคลดังกล่าวได้รับการรับรองตัวบุคคลโดยรัฐต่างประเทศอยู่แล้ว

ทั้งนี้การพิจารณาว่าคนต่างด้าวคนใดเข้าเมืองมาโดยชอบหรือไม่นั้นเป็นไปตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองในช่วงเวลาที่คนต่างด้าวนั้นเข้ามาในประเทศไทย[5]  มีเพียงกรณีบุคคลที่เกิดในประเทศไทยและถูกสันนิษฐานว่าเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมายเท่านั้นที่เป็นกรณีการเข้าเมืองพิเศษตามบทบัญญัติกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ กล่าว คือ มาตรา 7ทวิ วรรคสาม[6]แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.2508 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2535

โดยคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวกลุ่มนี้มีสิทธิร้องขอเข้าสู่การบันทึกในทะเบียนราษฎรประเภททะเบียนบ้านสำหรับบุคคลที่เข้าเมืองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือมีสิทธิอาศัยชั่วคราว หรือ ที่เราเรียกกันโดยทั่วไปว่า “ท.ร. 13” ตามมาตรา 38[7] แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 ฉบับดั้งเดิม และมาตรา 38[8] วรรคหนึ่งแห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.2551 ประกอบกับข้อ 45[9] แห่งระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร  พ.ศ.2535 โดยมีสิทธิร้องขอตราบเท่าที่ระยะเวลาการอนุญาตให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยตามหนังสือเดินของคนต่างด้าวยังไม่หมดระยะเวลาการอนุญาต หรือตราบเท่าที่มีมติคณะรัฐมนตรีผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยได้เป็นการชั่วคราว

ทั้งนี้ หากคนต่างด้าวมีความประสงค์ขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ท.ร.13 สามารถดำเนินการได้โดยให้เจ้าบ้านเป็นผู้ยื่นคำร้อง หรือร้องขอเพิ่มชื่อด้วยตนเอง ต่อสำนักทะเบียนอำเภอหรือสำนักทะเบียนท้องถิ่นที่บุคคลนั้นมีภูมิลำเนาอยู่ โดยมีหลักฐานประกอบการยื่นคำร้องตาม ข้อ 106 แห่งระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร  พ.ศ.2535 ดังนี้

(1) สำเนาทะเบียนบ้าน (ท.ร.14 หรือ ท.ร.13) ของบ้านที่จะขอเพิ่มชื่อ

(2) บัตรประจำตัวของเจ้าบ้าน (ถ้ามี)

(3) หนังสือเดินทางของผู้ขอเพิ่มชื่อพร้อมสำเนาซี่งแปลเป็นภาษาไทยโดยสถาบันที่น่าเชื่อถือ

(4) พยานบุคคลที่น่าเชื่อถือ ได้แก่ เจ้าบ้าน

หลังจากยื่นคำร้องแล้ว นายทะเบียนจะดำเนินการ ตรวจสอบความถูกต้องของหลักฐานที่ผู้ร้องนำมาแสดง  ตรวจฐานข้อมูลทะเบียนราษฎรเพื่อตรวจสอบว่าผู้ร้องมีชื่อในทะเบียนบ้านแห่งอื่นหรือไม่ สอบสวนผู้ร้องและเจ้าบ้าน ให้ปรากฏข้อเท็จจริงเกี่ยวกับประวัติความเป็นมาและรายการบุคคลของผู้ขอเพิ่มชื่อรวมทั้งเหตุผลความจำเป็นที่ขอเพิ่มชื่อ  และความยินยอมให้เพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน 

เมื่อนายทะเบียนอำเภอหรือนายทะเบียนท้องถิ่นอนุญาตตามคำร้อง นายทะเบียนจะดำเนินการเพิ่มชื่อบุคคลดังกล่าวในทะเบียนบ้าน (ท.ร.13) ตามรายการที่ปรากฏในหนังสือเดินทาง และกำหนดเลขประจำตัวประชาชนเป็นบุคคลประเภท 6 ซึ่งเป็นไปตามข้อ 152(2) [10] แห่งระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร  พ.ศ.2535

โดยนายทะเบียนจะหมายเหตุในทะเบียนบ้านตรงช่องย้ายเข้ามาจาก ว่า “คำร้องที่...ลงวันที่...” แล้วลงลายมือชื่อและวันเดือนปีกำกับไว้ หลังจากนั้นนายทะเบียนก็จะมอบสำเนาทะเบียนบ้านฉบับเจ้าบ้านพร้อมหลักฐานประกอบการแจ้งคืนให้แก่ผู้ร้อง

และแนะนำให้บุคคลที่มีอายุตั้งแต่5 ปี  ขึ้นไปยื่นคำขอมีบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย ตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำบัตรประจำตัวผู้ไม่มีสัญชาติไทย พ.ศ.2551[11]

ทั้งนี้ เพื่อสร้างความเข้าใจอย่างเป็นรูปธรรม ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จึงขอนำเสนอ ตัวอย่างกรณีศึกษาของคนต่างด้าวในประเภทนี้ ดังต่อไปนี้

กรณีศึกษาที่ 1 ว่าด้วยคนต่างด้าวที่เกิดนอกประเทศไทย ซึ่งเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมาย และได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว: กรณีนายบุญยืน สุขเสน่ห์

จากการศึกษาประวัติความเป็นมาของนายบุญยืนในบทที่ 2 ทราบว่านายบุญยืน หรือชื่อเดิมคือนายยูจีน โรเบิร์ต ลอง เป็นคนสัญชาติอเมริกัน ที่เข้ามาในประเทศไทยโดยถือหนังสือเดินทางของประเทศสหรัฐอเมริกา เดินทางเข้ามาประเทศไทยราวปี พ.ศ.2522 โดยได้รับอนุญาตให้เข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวในฐานะผู้เผยแพร่ศาสนาโดยได้รับวีซ่ามีอายุคราวละไม่เกิน 1 ปี ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 34(12)[12] แห่งพรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 โดยนายบุญยืนได้เข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทย โดยตั้งบ้านเรือนอยู่ที่ ต.บ้านห้อม อ.ร้องกวาง จ.แพร่ ตั้งแต่ปี 2522 จนถึงปัจจุบัน นับรวมระยะเวลาทั้งสิ้นกว่า 30 ปี

ตลอดระยะเวลาที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย นายบุญยืนได้ต่ออายุหนังสือเดินทางและต่อวีซ่าประเภทผู้เผยแพร่ศาสนามาโดยตลอด แต่ในช่วง 5-7 ปี หลังนายบุญยืนได้ออกจากองค์กรเผยแพร่ศาสนา จึงหันมาประกอบธุรกิจส่งออกผลิตภัณฑ์หัตถกรรมพื้นเมืองไปขายยังต่างประเทศและได้เปลี่ยนแปลงวีซ่าเป็นประเภทนักธุรกิจคราวละไม่เกิน 1 ปี ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 34(5)[13] แห่งพรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522  

ในปี พ.ศ.2540 นายบุญยืนและครอบครัว ได้ร้องขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านเป็นครั้งแรก แต่ถูกเจ้าหน้าที่ปฏิเสธกลับมาว่าไม่สามารถดำเนินการให้ได้ เพราะ ยังไม่พร้อม และไม่เคยดำเนินการเช่นนี้มาก่อน ต่อมาในปี 2546 นายบุญยืนและครอบครัวก็ได้ดำเนินการขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน อีกครั้ง ณ สำนักทะเบียนอำเภอร้องกวาง จ.แพร่ โดยเตรียมพยานหลักฐาน อันได้แก่ หนังสือเดินทาง และวีซ่าที่ต่ออายุมาโดยตลอด เอกสารรับรองการอาศัยอยู่จริงจากผู้ใหญ่บ้าน และกำนัน รวมถึงทะเบียนบ้านของเพื่อที่จะขอเพิ่มชื่อ หลังจากนั้นเจ้าหน้าที่ก็ดำเนินการสอบปากคำพยานบุคคลเพื่อรับรองการอาศัยอยู่จริง รวมถึงสอบปากคำเจ้าบ้านว่ายินยอมให้นายบุญยืนและครอบครัวเข้ามามีชื่อในทะเบียนบ้านหรือไม่ หลังจากนั้นได้ดำเนินการกำหนดเลขประจำตัวประชาชนของนายอุดมและบุคคลในครอบครัวโดยกำหนดเลขเป็นบุคคลประเภท 6 เป็น  6-xxxx-01009-xx-x สำเร็จเมื่อวันที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 นายบุญยืนต้องใช้เวลานานหลายปีเพื่อดำเนินการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎรไทย

ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์ขอตั้งข้อสังเกตเพิ่มเติม ดังนี้

1 คนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว อาทิ นายบุญยืน มีสิทธิที่จะร้องขอเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร และได้รับการกำหนดเลขประจำตัวประชาชน ตั้งแต่ พ.ศ.2526[14] ในช่วงที่มีโครงการจัดทำเลขประจำตัวประชาชน โดยสิทธิดังกล่าวคนต่างด้าวเปิดโอกาสให้คนต่างด้าวร้องขอมีชื่อในทะเบียนบ้านหรือไม่ก็ได้ โดยไม่ได้กำหนดว่าคนต่างด้าวจะต้องใช้สิทธิเมื่อใด เพียงแต่สิทธิดังกล่าวจะมีอยู่ตราบเท่าที่คนต่างด้าวนั้นได้รับอนุญาตให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยเท่านั้น

2. จากการศึกษาพบว่าคำว่า “คนต่างด้าวเข้าเมืองถูกกฎหมาย” นั้น อาจจะเป็นคนมีสัญชาติ หรือไร้สัญชาติ ก็ได้ และขอตั้งข้อสังเกตว่า นอกจากคนต่างด้าวที่มีรัฐเจ้าของสัญชาติเช่นนานยบุญยืนแล้ว ยังมีกรณีอดีตคนในค่ายฯ ซึ่งได้กลายเป็นคนที่มีสิทธิอาศัยในสหรัฐอเมริกา แต่ยังไม่มีได้สัญชาติอเมริกัน  บุคคลเหล่านี้ อาจถือหนังสือเดินทางอเมริกันกลับเข้ามาในไทย จะเห็นว่า การเข้ามาในประเทศไทยในครั้งนี้ แม้จะยังไร้สัญชาติ แต่ก็จะมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย

 

กรณีศึกษาที่ 2 ว่าด้วยคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย ซึ่งถูกถือว่าเข้าเมือง และได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว: กรณี นางสาวฟองจันทร์ สุขเสน่ห์

ฟองจันทร์เป็นนักศึกษาปริญญาตรีคณะสังคมวิทยาและมนุษยวิทยามหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์  เกิดเมื่อวันที่ 7 มีนาคม พ.ศ.2526 ที่รพ.แมคคอมิค อ.เมือง จ.เชียงใหม่ เป็นบุตรของนายยูจีน โรเบิร์ต ลอง หรือนายบุญยืน คนสัญชาติอเมริกัน และนางแมรี่ อี ลอง หรือนางวาสนา คนสัญชาติอเมริกัน  ในขณะเกิดนั้นฟองจันทร์มีสัญชาติอเมริกันโดยหลักบุคคลโดยการสืบสายโลหิตจากบิดามารดา อย่างไรก็ดีแม้ว่าฟองจันทร์จะเกิดในประเทศไทยแต่ก็ไม่ได้สัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักดินแดน เนื่องจากในขณะที่ฟองจันทร์เกิดนั้นความมีผลของประกาศคณะปฏิวัติที่ 337 ทำให้บุคคลที่เกิดในประเทศไทยโดยบิดามารดามีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว ไม่ได้สัญชาติไทย

เมื่อคลอด ฟองจันทร์ได้รับแจ้งเกิดตามกฎหมายไทย และได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎรอเมริกันทันทีภายหลังการเกิด ต่อมาในปี พ.ศ.2546 ฟองจันทร์ได้ดำเนินการร้องขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านประเภทคนอยู่ชั่วคราว(ท.ร.13) ตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ.2535 ณ สำนักทะเบียนอำเภอเมือง จ.แพร่ โดยนำหลักฐานหนังสือเดินทางที่ประทับตราวีซ่า และหลักฐานแสดงความยินยอมให้เพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านของบิดาไปแสดงต่อนายทะเบียน หลังจากนั้นนายทะเบียนได้ดำเนินการกำหนดเลขประจำตัวประชาชน 13 หลัก เป็นบุคคลประเภท 6 เลขประจำตัว  6-xxxx-01xxx-xx-x และเพิ่มชื่อฟองจันทร์ในทะเบียนราษฎรไทย ในฐานะคนสัญชาติอเมริกันตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา

---

[1] โปรดดูบทบัญญัติมาตรา12, 13, 34, 35  ในภาคผนวก......

[2] มีจุดผ่านแดนถาวรทั้งสิ้น 34 จุด และล่าสุด ทางการไทยได้มีการเปิดจุดผ่านแดนถาวรขึ้นอีก 1 แห่ง ณ สะพานข้ามแม่น้ำโกลก บริเวณบ้านบูเก๊ะตา ต.โล๊ะจูด อ.แว้ง จ.นราธิวาส ในพื้นที่ตรงข้ามกับบูกิตบุหงา รัฐกลันตัน ประเทศมาเลเซีย โดยมีผลตั้งแต่วันที่ 1 พฤศจิกายน 2551 เป็นต้นมา

[3] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, การข้ามชายแดนไทยและประเทศเพื่อนบ้าน : กฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้องคืออะไร ???,เผยแพร่ใน http://gotoknow.org/blog/people-management/233160 และสาระน่ารู้กับบัตรผ่านแดน คอลัมน์ มุมบริการ มติชนรายวัน วันที่ 03 มกราคม พ.ศ. 2552 ปีที่ 31 ฉบับที่ 11256 หน้า 22 http://www.matichon.co.th/matichon/view_news.php?newsid=01edu05030152&sectionid=0107&day=2009-01-03

[4] โปรดดูบทบัญญัติมาตรา17 ในภาคผนวก........  

[5] ได้แก่ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2470 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ. 2470 มีการแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2474  พ.ศ. 2475 และ พ.ศ. 2477 , พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2480 ประกาศในราชกิจจานุเบก