๑๑ องค์ความรู้ที่สังคมไทยควรรู้เกี่ยวกับ “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย” ตอนที่ ๓(จบ)

๑๑ องค์ความรู้ที่สังคมไทยควรรู้เกี่ยวกับ “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย”

โดย อาจารย์ชลฤทัย แก้วรุ่งเรือง

เมื่อวันจันทร์ที่ ๓๐ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑

บทความอันเป็นผลมาจากการค้นคว้าเพื่อทำวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโท

เสนอต่อคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อ พ.ศ.๒๕๕๑

----------------------------------------------------------------------------------------

          บทความฉบับนี้เขียนขึ้นเพื่อสรุปข้อค้นพบประการสำคัญที่ผู้เขียนค้นพบในการศึกษาวิทยานิพนธ์สาขากฎหมายระหว่างประเทศ ในหัวข้อ “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย” ซึ่งเป็นการศึกษาที่มุ่งแสวงหาองค์ความรู้ในการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมาย(Legal Method of Legal Aid) แก่คนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย (Stateless Person) ในกรณีที่ตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล โดยมีวิธีการศึกษาผ่านกรณีศึกษาคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในสังคมไทย ทั้งนี้ โดยใช้แนวคิดพื้นฐานด้านมานุษยวิทยาทางกฎหมาย (Legal Anthropology)  และโดยการทำห้องทดลองทางสังคม (Social Lab) ร่วมกับบุคคลที่ยอมตนเป็นกรณีศึกษาและบุคคลที่เกี่ยวข้องมากมาย ซึ่งเมื่อจบการศึกษาผู้เขียนได้พบข้อค้นพบจำนวนมาก แต่สามารถสรุปข้อค้นพบที่สำคัญที่สังคมไทยควรรู้เกี่ยวกับคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลได้ ๑๑ ประการ ดังนี้

 

องค์ความรู้ประการที่แปด : ถ้าเราพบว่าคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลเป็นคนไร้รากเหง้า การแก้ไขปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติย่อมเป็นภาระหน้าที่ของรัฐเจ้าของดินแดนที่พบตัวบุคคล

            ในการกำหนดจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงของบุคคลนั้น ในหลายกรณีอาจเป็นไปไม่ได้ หรืออาจเป็นไปได้เพียงกึ่งหนึ่ง เนื่องจากผู้เขียนพบว่าส่วนหนึ่งของคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลนั้นเป็นคนที่ไม่สามารถให้ข้อเท็จจริงโดยการเกิดของตนเองได้ เนื่องจากบุคคลเหล่านี้นอกจากจะเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลแล้ว ยังเป็น “คนไร้รากเหง้า” คือ คนที่ถูกทอดทิ้งหรือพลัดพรากจากบุพการีตั้งแต่วัยเยาว์ จนไม่สามารถจดจำหรือทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการเกิดของตนเองได้

            ข้อเท็จจริงส่วนหนึ่งที่อาจสามารถทราบได้ คือ ข้อเท็จจริงภายหลังการเกิดถึงสถานที่อยู่อาศัยเป็นภูมิลำเนาของตนเอง ซึ่งนั่นหมายความว่า รัฐเจ้าของดินแดนที่พบตัวบุคคลไร้รากเหง้าย่อมมีความผูกพันในการจัดการปัญหาการรับรองตัวบุคคล ตลอดจนผูกพันต่อการจัดการปัญหาความไร้รัฐเจ้าของตัวบุคคลของคนไร้เอกสารพิสูจน์ตนที่เป็นคนไร้รากเหง้าอีกด้วย เป็นที่แน่นอนว่าคนไร้รากเหง้าที่เป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลย่อมไม่สามารถพิสูจน์สัญชาติหรือจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐต่างประเทศใดๆ ได้ เนื่องจากไม่รู้ข้อเท็จจริงที่เป็นจุดเกาะเกี่ยวต่อรัฐต่างประเทศนั้น หรือหากรู้ข้อเท็จจริงก็ไม่สามารถหาพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์ข้อเท็จจริงนั้นได้  ดังนั้นหากเราพบคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่เป็นคนไร้รากเหง้าในสังคมไทย รัฐไทยจึงมีความผูกพันมากที่สุดที่นอกจากการจัดการปัญหาการรับรองตัวบุคคลแล้ว ยังต้องจัดการปัญหาสถานะบุคคลที่เหมาะสมให้กับคนไร้รากเหง้าเหล่านี้ด้วย ผู้ศึกษาขอยกกรณีศึกษาตัวอย่างของนางสาวฮงผิง ยิว : ฮงผิง เกิดในประเทศไทยในปี ๒๕๓๔ จากบิดาและมารดาคนสัญชาติจีนที่มาทำธุรกิจในประเทศไทย เมื่อเกิดฮงผิงไม่ได้สัญชาติไทยเพราะตกอยู่ภายใต้กฎหมายไทยฉบับหนึ่งที่ชื่อปว.๓๓๗[๑] ซึ่งยกเว้นสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนของบุคคลที่เกิดในไทยจากบิดาและมารดาเป็นคนต่างด้าว เพราะเกิดมาเป็นเด็กผู้หญิง พ่อและแม่จึงทิ้งฮงผิงไว้ไม่ได้นำกลับประเทศจีนไปด้วย คนสัญชาติไทยเชื้อสายจีนคนหนึ่ง จึงรับเลี้ยงดูฮงผิงไว้และต่อมาได้จดทะเบียนเป็นบุตรบุญธรรมโดยคำสั่งศาล ที่พิจารณาเห็นแล้วว่าฮงผิงเป็นเด็กที่ไม่สามารถติดตามบุพการีได้ ดังนั้นแม้เราจะทราบว่าฮงผิงมีจุดเกาะเกี่ยวที่เข้มข้นกับประเทศจีน แต่ก็ไม่มีความสามารถที่จะพิสูจน์จุดเกาะเกี่ยวนั้นได้เพราะการเป็นเด็กไร้รากเหง้าที่ถูกทอดทิ้ง ฮงผิงจึงไร้สัญชาติมาตลอดเพราะไม่มีรัฐใดยอมรับให้สัญชาติ และฮงผิงเด็กไร้รากเหง้าที่ไม่รู้จักรัฐใดนอกไปจากรัฐไทยก็คงไม่สามารถมีสัญชาติของรัฐใดได้ และหากรัฐไทยยังไม่ให้ความคุ้มครองแก่ฮงผิงในการมีสิทธิอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นอย่างน้อย ฮงผิงก็จะกลายเป็นคนต่างด้าวผิดกฎหมายที่ไม่มีสิทธิอาศัยในรัฐใดเลย ซึ่งตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศแล้วฮงผิงจะมีชีวิตอยู่เช่นนั้นไม่ได้  และโดยที่รัฐไทยเป็นรัฐเจ้าของดินแดนที่พบตัวเด็กไร้รากเหง้าอย่างฮงผิง  รัฐไทยจึงเป็นรัฐที่มีภาระหน้าที่ในการให้ความคุ้มครองแก่ฮงผิงในฐานะรัฐเจ้าของตัวบุคคลซึ่งอาจอยู่ในฐานะรัฐเจ้าภูมิลำเนา หรือรัฐเจ้าของสัญชาติต่อไปเมื่อปรากฎว่าฮงผิงไม่สามารถมีสัญชาติของรัฐใดได้[๒]

 

องค์ความรู้ประการที่เก้า : เมื่อรัฐไทยพบคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลจำนวนมากและมีสาเหตุที่ซับซ้อน ย่อมต้องแก้ไขปัญหาด้วยกฎหมายพิเศษ

          แต่จากการที่รัฐไทยเพิ่งมีการเริ่มต้นระบบทะเบียนราษฎรในเขตพื้นที่เมือง และการกระจายตัวออกไปในชนบท คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทยเพราะการตกหล่นจากทะเบียนราษฎรจึงมีจำนวนมาก ประกอบกับคนในสังคมไทยหรือเจ้าหน้าที่รัฐไม่มีความรู้ในการให้ความสำคัญกับการบันทึกตัวบุคคลทุกคนที่อยู่ในประเทศไทย ทำให้ประเทศไทยเผชิญกับการเกิดขึ้นของคนไร้เอกสารพิสูจน์ตนจำนวนมากในทุกวันเวลาในปัจจุบัน

นอกจากนี้ ประเทศไทยยังเผชิญกับการอพยพข้ามดินแดนของประชากรจากประเทศเพื่อนบ้านที่ยังไม่มีระบบการทะเบียนราษฎรอย่างทั่วถึง หรือการอพยพของผู้หนีภัยความตาย ดังนั้นในสถานการณ์ปัจจุบัน เพื่อให้เกิดการจัดการปัญหาการรับรองตัวบุคคลให้กับคนไร้เอกสารพิสูจน์ตนที่มีจำนวนมากและมีสาเหตุของปัญหาที่ซับซ้อน รัฐไทยจึงจำเป็นต้องมีการกำหนดกฎหมายและนโยบายพิเศษเพื่อการแก้ไขปัญหาเหล่านี้โดยเฉพาะ  ซึ่งในช่วงที่ผ่านมา ผู้เขียนพบว่ารัฐไทยได้กำหนดกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้ คือ ระเบียบเกี่ยวกับการบันทึกบุคคลทุกคนที่ไม่มีการรับรองตัวบุคคลไว้ในทะเบียนราษฎรไทย[๓] หรือ ศัพท์ทางภาษาของกรมการปกครองซึ่งเป็นหน่วยงานรับผิดชอบเรียกคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลเหล่านี้ว่า “บุคคลผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียน” หรือ การออกกฎหมายเพื่อขึ้นบันทึกตัวบุคคลที่มาจากประเทศเพื่อนบ้านเพื่อมาใช้แรงงานในประเทศไทย[๔]นั้น  ตลอดจนการสำรวจเพื่อบันทึกตัวคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ศึกษาอยู่ในสถาบันการศึกษา สถานสงเคราะห์ สถานพินิจหรือเรือนจำของรัฐไทยโดยความร่วมมือของกระทรวงมหาดไทยกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในการนี้การรับรองตัวบุคคลของคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลดังกล่าวเป็นไปตามกรอบนโยบายของรัฐบาลไทยตาม “ยุทธศาสตร์การจัดการปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคล พ.ศ.๒๕๔๘” ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคมพ.ศ. ๒๕๔๘

 

องค์ความรู้ประการที่สิบ : เมื่อกฎหมายใหม่ได้รับการบัญญัติโดยรัฐสภา กฎหมายนี้ก็อาจไม่มีผลใช้บังคับได้จริง หากไม่มีการถ่ายทอดองค์ความรู้และปรับทัศนคติของเจ้าหน้าที่ผู้รักษาการตามกฎหมาย และภาคประชาสังคมที่เกี่ยวข้อง ให้ปฏิบัติตามกฎหมายใหม่นี้

          แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐไทยได้ตระหนักต่อปัญหาคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่เกิดขึ้นในสังคมไทย และพยายามออกกฎหมายและนโยบายพิเศษเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ตลอดจนการแก้ไขกฎหมายที่มีอยู่เดิมในระดับกฎหมายของรัฐสภาเพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาที่มีความรุนแรงอยู่มากนี้ แต่กฎหมายซึ่งมีศักดิ์เป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น อาจไม่สามารถใช้บังคับเพื่อแก้ไขปัญหาของสังคมไทยได้จริง หากไม่มีการถ่ายทอดความรู้และไม่มีการปรับทัศนคติของเจ้าหน้าที่รัฐผู้รักษาการตามกฎหมาย และภาคประชาสังคมที่เกี่ยวข้อง เนื่องเจ้าหน้าที่ของรัฐไทยพร้อมที่จะปฏิเสธการปฏิบัติตามกฎหมายหากไม่มีคำสั่งจากนายอำเภอ หรือผู้ว่าราชการจังหวัด[๕]  

          ดังนั้นต่อการปรับแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ในพ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร(ฉ.๒)พ.ศ.๒๕๕๑ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการบันทึกตัวบุคคลของคนในรัฐไทย เช่น การจดทะเบียนการเกิดของบุคคลทุกคนที่เกิดในประเทศไทยแม้ไม่มีสัญชาติไทย การจดทะเบียนการเกิดย้อนหลังให้แก่บุคคลที่เกิดก่อนทะเบียนราษฎร  การรับรองตัวบุคคลของบุคคลที่ถูกทอดทิ้ง หรือถูกจำหน่ายชื่อออกจากทะเบียนบ้าน เมื่อมีผลใช้บังคับแล้วก็ย่อมจะต้องได้รับการปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด การแก้ไขปัญหาจึงจะเป็นได้

          ซึ่งในการรับรองตัวบุคคลของรัฐไทยดังกล่าวเป็นเพียงการรับรองตัวบุคคลว่าเป็น “บุคคลตามกฎหมาย” เป็นการบันทึกชื่อ ข้อมูลส่วนบุคคล และรับรองการอาศัยอยู่ในประเทศไทยตามกฎหมายมหาชนหรือในความรับรู้ของรัฐไทยเท่านั้น ไม่ใช่การรับรองที่จะให้สิทธิอาศัยหรือการให้สัญชาติไทยแต่อย่างใด ยกเว้นแต่ว่าคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลนั้นจะมีสิทธิในสิทธิอาศัยหรือสิทธิในสัญชาติตามกฎหมายไทย[๖] ซึ่งก็ย่อมจะต้องได้รับการรับรองสิทธิในทันที การให้ความรู้และการปรับทัศนคติแก่เจ้าหน้าที่รัฐและประชาสังคมที่เกี่ยวข้องจึงจำเป็นต้องรีบดำเนินการทั้งในช่วงเวลาเตรียมการและในทันทีที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ

 

องค์ความรู้ประการที่สิบเอ็ด : สิทธิความเป็นบุคคลตามกฎหมายเป็นสิทธิมนุษยชนตามกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐไทยจึงต้องผลักดันให้องค์กรของรัฐตระหนักในความรับผิดชอบที่จะขจัดความไร้รัฐไร้สัญชาติของมนุษย์ดินแดนของตน ตลอดจนการร่วมมือกับรัฐต่างประเทศเพื่อขจัดความไร้รัฐไร้สัญชาติ

          เป็นที่ยอมรับว่า “สิทธิในความเป็นบุคคลตามกฎหมาย” เป็นสิทธิมนุษยชนตามกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งรัฐไทยมีความผูกพันในฐานะของรัฐที่เป็นภาคี อันได้แก่ ข้อ ๖ แห่งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.๑๙๔๘ และ ข้อ ๑๖ แห่งกติกาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิทางแพ่ง(พลเมือง)และสิทธิทางการเมือง ค.ศ.๑๙๖๖ ที่บัญญัติตรงกันว่า “บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับนับถือว่าเป็นบุคคลตามกฎหมายในทุกสถานที่” ตลอดจนความผูกพันของรัฐตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศทั่วไป ในฐานะรัฐหนึ่งภายในสังคมระหว่างประเทศ ที่จะต้องเคารพและปฏิบัติตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่ว่า “มนุษย์ทุกคนย่อมจะต้องมีรัฐเจ้าของตัวบุคคล” ดังนั้นรัฐไทยควรจะดำเนินการทุกวิถีทางเพื่อขจัดปัญหาการไร้รัฐไร้สัญชาติของคนในสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการผลักดันให้องค์กรของรัฐตระหนักในความรับผิดชอบดังกล่าว

            ตลอดจนการร่วมมือกับรัฐต่างประเทศที่คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลมีความเกี่ยวพันด้วย เนื่องจากรัฐต่างประเทศดังกล่าวนั้นก็ย่อมผูกพันตามกฎหมายระหว่างประเทศที่จะต้องรับผิดชอบต่อความเป็นรัฐเจ้าของตัวบุคคลและการขจัดการไร้รัฐไร้สัญชาติของบุคคลที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับประเทศของตนเอง ซึ่งจากการที่รัฐไทยได้ทำความตกลงร่วมมือว่าด้วยการจ้างแรงงานอันนำไปสู่การพิสูจน์สัญชาติของแรงงานต่างด้าวจากประเทศเพื่อนบ้านอันได้แก่ กับรัฐพม่า รัฐลาว และ รัฐกัมพูชาแล้ว รัฐไทยก็ควรที่จะขยายความร่วมมือในการพิสูจน์สัญชาติของคนต่างด้าวที่อพยพมาในประเทศไทยกับรัฐต้นทางอื่นๆ ต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อรัฐต้นทางที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับคนต่างด้าวจำนวนมากในรัฐไทย เช่น รัฐจีน รัฐเวียดนาม รัฐอินเดีย รัฐบังคลาเทศ ฯลฯ รวมทั้งขจัดปัญหาการตั้งเงื่อนไขที่เป็นอุปสรรคต่างๆ ต่อการส่งคืนแรงงานต่างด้าวให้แก่ประเทศต้นทาง เช่น แรงงานต่างด้าวที่จะพิสูจน์สัญชาติได้จะต้องเป็นผู้ที่มีการขอใบอนุญาตทำงานแล้วเท่านั้น ซึ่งประโยชน์จากค่าธรรมเนียมที่กระทรวงแรงงานได้มีมูลค่าที่เทียบกันไม่ได้กับความสำเร็จของรัฐไทยที่สามารถขจัดการไร้รัฐไร้สัญชาติของคนในประเทศไทย โดยการยอมรับของรัฐเจ้าของตัวบุคคลในฐานะรัฐเจ้าของสัญชาติ

นอกจากนี้ รัฐไทยยังสามารถส่งเสริมความร่วมมือในการพิสูจน์สัญชาติของคนต่างด้าวที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐต่างประเทศด้วยช่องทางการทูตผ่านกรมการกงสุลของสถานทูตต่างๆ ของรัฐต่างประเทศที่ตั้งอยู่ในรัฐไทย เพื่อให้การแก้ไขปัญหาคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลจะสามารถดำเนินไปได้อย่างรวดเร็วมากขึ้น และด้วยความร่วมมือของรัฐต่างประเทศที่มีความผูกพันในอันที่จะต้องร่วมมือแก้ไขปัญหาการไร้รัฐไร้สัญชาติของบุคคลไร้รัฐไร้สัญชาติในรัฐไทย

----------------------------------------------------------------------------------------

---

[๑] คือ ประกาศคณะปฏิวัติที่ ๓๓๗  ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕

[๒] ต่อมาเมื่อรัฐไทยมีการแก้ไขกฎหมายเยียวยาผลร้ายของคนที่ถูกยกเว้นสัญชาติไทย เพราะปว.๓๓๗  โดยมาตรา๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉ.๔)พ.ศ. ๒๕๕๑ ฮงผิงก็ย่อมได้รับสัญชาติไทยตามกม.นั้น

[๓] เป็นไปตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติสำหรับผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. 2548

[๔] เป็นไปตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ พ.ศ.2547 และระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ พ.ศ. 2547

[๕]ยกตัวอย่างการปฏิเสธการทำตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐตามม.๒๓ แห่งพ.ร.บ.สัญชาติ(ฉ.๔) พ.ศ. ๒๕๕๑  ที่มีผลให้เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติหน้าที่มาตั้งแต่วันที่ ๒๘ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ โปรดดูการร้องทุกข์ของผู้ถูกปฏิเสธการไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ในกระดานข่าวของ  www.archanwell.org

[๖] ซึ่งก็จะต้องเป็นไปตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง และกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติไทยเท่านั้น