กองทุนเงินทดแทน: ชะตากรรมของแรงงานข้ามชาติ ผู้เป็นฐานของเศรษฐกิจไทย 

อดิศร เกิดมงคล 

            การสร้างเศรษฐกิจของประเทศไทยให้เจริญเติบโต คนกลุ่มหนึ่งที่ถูกมองข้ามมาโดยตลอดคือกลุ่มแรงงานระดับล่างที่ทำงานในงานประเภทที่ค่อนข้างจะเสี่ยงอันตราย เช่น งานก่อสร้าง งานภาคเกษตรกรรม งานประมงทะเล หรืองานอุตสาหกรรมขนาดเล็กที่ใช้แรงงานอย่างเข้มข้น เช่น งานตัดเย็บเสื้อผ้าโหล ต้องยอมรับว่างานเหล่านี้ในปัจจุบันกลุ่มแรงงานหลักที่เข้ามาทำงานประเภทนี้ ส่วนใหญ่จะเป็นแรงงานข้ามชาติจากประเทศเพื่อนบ้านสามประเทศ คือ พม่า ลาวและกัมพูชา ที่เข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย แต่สามารถอาศัยอยู่และทำงานในประเทศไทยได้ตามแนวนโยบายของรัฐในแต่ละปี จากสถานการณ์การเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายได้กลายเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้แรงงานเหล่านี้เข้าไม่ถึงการดูแลคุ้มครองตามกฎหมาย อีกส่วนหนึ่งมาจากการเป็นแรงงานที่ข้ามพรมแดน ข้ามวัฒนธรรมทำให้ไม่สามารถสื่อสารทำความเข้าใจกับวัฒนธรรมไทย ที่มีการใช้ภาษาไทยเป็นภาษาหลักในการสื่อสารในชีวิตประจำวันได้อย่างชัดเจน อีกทั้งยังมีปัญหาในเรื่องทัศนคติของผู้ทำหน้าที่ตามกฎหมาย รวมถึงสังคมไทยบางส่วนยังมองว่าคนกลุ่มนี้ไม่ควรได้รับสิทธิต่างๆตามกฎหมาย

            จากการทำงานที่ค่อนข้างมีความเสี่ยงต่อการประสบอุบัติเหตุสูง การไม่สามารถเข้าถึงกลไกการคุ้มครองสิทธิและความปลอดภัยจากการทำงานตามที่กฎหมายกำหนดไว้ การเพิกเฉยหรือไม่ใส่ใจต่อเรื่องความปลอดภัยในการทำงานของผู้ประกอบการและเจ้าหน้าที่รัฐบางส่วน ที่มุ่งหวังเพียงจะสร้างกำไรสูงสุดจากการขูดรีดแรงงานเหล่านี้ จนทำให้เกิดการละเลยต่อการปฏิบัติตามระเบียบหรือกฎหมายที่คุ้มครองความปลอดภัยและสิทธิแรงงาน แม้กระทั่งเรื่องง่ายๆที่จำเป็นอย่างยิ่งต่อผู้ใช้แรงงานเอง เช่น กรณีของการทำงานในชั่วโมงที่ยาวนานย่อมทำให้แรงงานเกิดความเหนื่อยล้า ไม่ได้พักผ่อนเท่าที่ควร อันจะนำไปสู่ความเสี่ยงที่จะเกิดอุบัติเหตุ หรือการเจ็บป่วยได้ง่ายขึ้น การขาดคำเตือนในเรื่องของการใช้อุปกรณ์หรือเครื่องมือในการทำงานที่อาจจะก่อให้เกิดอันตรายต่อแรงงาน ที่เป็นคำเตือนภาษาของตัวแรงงานเองหรือภาษาที่แรงงานสามารถสื่อสาร/สามารถเข้าใจได้ ความหละหลวม/ไม่รอบคอบดังที่กล่าวมา ทำให้แรงงานจำนวนมากต้องประสบอุบัติเหตุจากการทำงานอยู่บ่อยครั้ง มีแรงงานข้ามชาติจำนวนมากที่ต้องสูญเสียอวัยวะเนื่องจากอุบัติเหตุจากการทำงาน ซึ่งท้ายที่สุดพวกเขาเหล่านั้นก็กลายเป็นเพียงแค่ชิ้นส่วนทางการผลิตที่ไม่มีค่า และถูกโยนทิ้งด้วยการส่งกลับประเทศของตนเอง บางกรณีแรงงานเหล่านี้ได้รับเงินชดเชย แต่ก็เพียงเล็กน้อยเท่านั้น

            ในช่วงที่ผ่านมาประเทศไทยเองก็ได้ตระหนักถึงสภาพปัญหาของการเกิดอุบัติเหตุจากการทำงาน และการสูญเสียทั้งทางร่างกายและจิตใจของผู้ใช้แรงงาน จึงได้มีการออกพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ. 2537 อันจะเป็นหลักประกันให้แก่ผู้ใช้แรงงานทั้งหลายได้มั่นใจว่าตนเองจะได้รับการคุ้มครองหรือมีหลักประกัน หลังจากเกิดอุบัติเหตุจากการทำงาน โดยให้นายจ้างเป็นผู้จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนนี้ และเมื่อลูกจ้างเกิดอุบัติเหตุจากการทำงานก็สามารถขอรับเงินทดแทนจากกองทุนนี้ได้ (มาตรา 50 พรบ. เงินทดแทน) และยังให้นายจ้างเป็นผู้รับผิดชอบในการดูแลรักษาพยาบาลลูกจ้างที่เจ็บป่วยหรือเกิดอุบัติเหตุจากการทำงานด้วย (มาตรา 13 พรบ. เงินทดแทน) แม้ในกฎหมายดังกล่าวจะให้นายจ้างเป็นผู้ที่รับผิดชอบต่อความสูญเสียของแรงงานที่ประสบอุบัติเหตุ แต่รัฐไทยก็ตระหนักดีว่าสถานการณ์ปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นอาจจะก่อให้เกิดกรณีพิพาทระหว่างลูกจ้างกับนายจ้าง หรือลูกจ้างอาจจะไม่ได้รับค่าชดเชยเหล่านี้จากนายจ้างได้ กองทุนเงินทดแทนจึงเป็นกลไกสำคัญ ประเด็นสำคัญที่ควรกล่าวถึงอีกเรื่องหนึ่ง คือ กฎหมายฉบับนี้ระบุถึงคำนิยามของคำว่า “ลูกจ้าง” ที่ระบุไว้ค่อนข้างชัดเจนว่า “หมายถึง ผู้ซึ่งทำงานให้นายจ้างโดยรับค่าจ้าง ไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไรแต่ไม่รวมถึงลูกจ้างซึ่งทำงานเกี่ยวกับงานบ้านอันมิได้มีการประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย” ดังนั้นเห็นได้ชัดเจนว่ากฎหมายนี้คุ้มครองแรงงานทุกคน ไม่จำกัดเชื้อชาติ สัญชาติ เพศ วัย สีผิว ศาสนา

            แต่ก็เป็นที่น่าเสียดายว่าท้ายที่สุดแล้ว กลไกที่จะช่วยในการคุ้มครองแรงงาน โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานที่มีความเสี่ยงต่อการเกิดอุบัติสูงดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น กลับไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างเต็มที่หลังจากที่สำนักงานประกันสังคม (ซึ่งเลขาธิการกองทุนประกันสังคมเป็นเลขานุการกองทุนเงินทดแทนโดยตำแหน่ง) ได้มีหนังสือ ที่ รส 0711/ ว 751 ลงวันที่ 25 ตุลาคม 2544 ถึงผู้ว่าราชการทุกจังหวัด เรื่องการให้ความคุ้มครองแรงงานต่างด้าวที่ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงาน โดยมีเนื้อหาเกี่ยวกับแนวปฏิบัติในการให้ความคุ้มครองแก่แรงงานต่างด้าวที่ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงาน โดยในข้อ 2 ของแนวปฏิบัติได้ระบุถึงหลักฐานที่แรงงานต่างด้าวจะมีสิทธิได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน ต้องมีหลักฐานดังนี้

1.          มีการจดทะเบียนและมีใบอนุญาตให้ทำงาน (Work Permit) ที่ทางราชการออกให้ มาแสดงประกอบกับหนังสือเดินทาง (Passport) หรือใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว

2.                   นายจ้างต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนในอัตราไม่ต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำทั้งนี้แรงงานต่างด้าวที่จดทะเบียนต้องยื่นแบบเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้กับประเทศไทย

และในข้อ 3 ของแนวปฏิบัติก็ได้ระบุว่า กรณีที่แรงงานต่างด้าวที่ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องมาจากการทำงานให้นายจ้างแต่ไม่มีหลักฐานตามข้อ 2 มาแสดง นายจ้างต้องเป็นผู้รับผิดชอบจ่ายเงินทดแทน ตามพระราชบัญญัติเงินทดแทนหากดูตามแนวปฎิบัติดังกล่าวและมองย้อนมาดูสถานการณ์ในความเป็นจริงต่อกรณีแรงงานข้ามชาติ ซึ่งมีความเสี่ยงต่อการประสบอันตรายจากการทำงานสูงดังเช่นกลุ่มที่ได้กล่าวมาข้างต้นนี้ แล้วจะพบว่า แรงงานเหล่านั้นย่อมไม่สามารถแสดงหลักฐานตามที่กล่าวมาแล้วอย่างแน่นอน

             ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือกรณีศึกษาเรื่องของนางหนุ่ม ลูกจ้างในกิจการก่อสร้างแห่งหนึ่งในพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ ที่ประสบอุบัติเหตุจากการทำงานถูกแบบเทปูนตกลงมาทับกระดูกสันหลังแตก ทำให้ไม่สามารถเดินและทำงานต่อได้ (หนังสือพิมพ์มติชน วันที่ 24 ตุลาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10819) กรณีนี้สำนักงานกองทุนประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ได้ทำหนังสือจากสำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ชม 00256/4507 ถึงประธานอนุกรรมการสิทธิแรงงาน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เรื่อง ชี้แจงข้อเท็จจริง ลงวันที่ 1 ตุลาคม 2550 ซึ่งในหนังสือชี้แจงฉบับนี้ตอนหนึ่งระบุว่า “เนื่องจากนางหนุ่มเป็นแรงงานต่างด้าวชาวพม่า มีใบอนุญาตทำงานตามบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยเลขที่  00 xxxx xxxxxx x (ผู้เขียนขอสงวนเลขประจำตัวสิบสามหลักของนางหนุ่มไว้) จากกรมการจัดหางาน และไม่มีหนังสือเดินทาง หรือใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว จึงเป็นกรณีที่นางหนุ่ม ไม่สามารถรับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนได้ พนักงานเจ้าหน้าที่สำนักงานประกันสังคมจังหวัดเชียงใหม่ จึงออกคำสั่งที่ 2/2550 ให้นายจ้างจ่ายเงินทดแทนแก่นางหนุ่ม”

จากกรณีนี้เห็นได้ชัดว่านางหนุ่มควรจะได้รับเงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทน แต่เนื่องจากนางหนุ่มไม่มีหลักฐานดังที่กล่าวถึงในแนวปฏิบัติดังกล่าว นางหนุ่มเลยต้องรอรับเงินทดแทนจากนายจ้างแทน

 หากพิจารณาตรงนี้แล้ว จะพบว่านางหนุ่มมีเอกสารแสดงตัวซึ่งออกให้โดยกรมการปกครอง คือแบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ หรือ ทร. 38/1 (ซึ่งไม่ใช่ใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวตามแนวปฏิบัติของสำนักงานประกันสังคม) และใบอนุญาตทำงานจากกรมการจัดหางาน ซึ่งเอกสารเหล่านี้เป็นเอกสารแสดงตัวตนของแรงงานข้ามชาติ และเป็นเอกสารที่ยืนยันว่าแรงงานข้ามชาติทำงานกับนายจ้างตามที่ระบุในบัตร ซึ่งสามารถยืนยันตัวบุคคลได้เช่นเดียวกับหนังสือเดินทาง หรือใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว

 การออกแนวปฏิบัติเช่นนี้ เท่ากับทำให้เกิดความไม่มั่นคง/ไม่มีหลักประกันต่อชีวิตของแรงงานข้ามชาติ ว่าตนเองจะได้รับการคุ้มครองเมื่อประสบอุบัติเหตุจากการทำงาน เนื่องจากกฎหมายระบุไว้ชัดเจนว่า สุดท้ายแล้วนายจ้างคือ ผู้ที่ต้องจ่ายเงินทดแทนให้กับลูกจ้าง ดังเช่นกรณีของนางหนุ่ม แนวปฏิบัติดังกล่าวจึงส่งผลกระทบต่อแรงงานข้ามชาติที่ไม่มีกลไกการต่อรอง ไม่สามารถเข้าถึงการคุ้มครองได้ง่ายนัก รวมถึงการเผชิญหน้ากับนายจ้างโดยตรง ยังส่งผลต่อความเสี่ยงที่จะไม่สามารถได้รับความคุ้มครองเพิ่มมากขึ้น

 สิ่งต่างๆเหล่านี้เองจึงส่งผลให้นายจ้างจำนวนหนึ่ง ใช้เป็นข้ออ้างในการที่จะไม่ส่งเงินสมทบกองทุนเงินทดแทน เนื่องจากตนเองสามารถใช้อำนาจหรือความได้เปรียบที่มีมากกว่าตัวแรงงาน เข้ามาต่อรอง/เจรจากับตัวแรงงานโดยตรงหลังประสบอุบัติเหตุ

ความไม่มั่นคงในชีวิตมนุษย์ชีวิตหนึ่งๆที่เกิดขึ้น แสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวของการสร้างกลไกการคุ้มครองแรงงานของรัฐไทย โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานที่มีความเสี่ยงในเรื่องความปลอดภัยในการทำงานและการคุ้มครองสิทธิแรงงาน

 คำถามที่สำคัญคือ สังคมไทย/รัฐไทย/ประชาชนไทย จะสร้างกระบวนการ/กลไกให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายคุ้มครองผู้ใช้แรงงานให้เป็นจริงได้อย่างไร หรือเราจะปล่อยให้ผู้ใช้แรงงานเผชิญชะตากรรมเหล่านี้เพียงลำพัง หากเราต้องการให้กฎหมายคุ้มครองผู้ใช้แรงงานเหล่านี้มีผลบังคับใช้จริง ถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องทบทวนแนวปฏิบัติในเรื่องกองทุนเงินทดแทนนี้อย่างจริงจัง และสอดคล้องกับสภาพการจ้างแรงงานในปัจจุบันที่มีผู้ใช้แรงงานที่หลากหลายกว่าในอดีตที่ผ่านมา