การขจัดปัญหาความไร้สัญชาติและเสมือนไร้สัญชาติของมนุษย์ที่เกิดบนแผ่นดินไทย

โดย รศ.ดร.พันธ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

คำนิยมหนังสือเรื่องสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยผลของมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑  เมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ.๒๕๕๔ ปรับปรุงเมื่อวันที่ ๔ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๖๑

https://docs.google.com/document/d/16vF9I2DUBMt4fjLabCTXr4vGKlSR67otDpdWoGh8kYk/edit?usp=sharing

http://www.gotoknow.org/blog/people-management/461416   

----------

สารบาญ

----------

1. ความเป็นมาของงานเขียน : บทนำ (หน้า ๒)
2. หนังสือเล่มนี้ : เพื่ออะไร ? ข้อเด่นคืออะไร ? (หน้า ๒)
3. เรื่องของนายวงษา สวาทในหนังสือเล่มนี้ : ความน่าประทับใจของผู้เขียนคำนิยม (หน้า ๕)
4. สิ่งที่อยากเห็นและไม่อยากเห็นในหนังสือเกี่ยวกับมาตรา ๒๓ นี้ (หน้า ๙)
5. เสนอให้ใช้ชื่อหนังสือเล่มนี้ว่า “มาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ : การขจัดปัญหาความไร้สัญชาติและเสมือนไร้สัญชาติของมนุษย์ที่เกิดบนแผ่นดินไทย” (หน้า ๙)
6. บทส่งท้ายทางความคิด : จำเป็นต้องมีความร่วมมือระหว่าง (๑) กรมการปกครอง (๒) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และ (๓) ภาควิชาการในภาคประชาคมสังคมดัง SWIT ในการพัฒนาสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ เพื่อคนไร้สัญชาติและคนเสมือนไร้สัญชาติที่เกิดในประเทศไทยและได้รับผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมจาก ปว.๓๓๗ จึงตกเป็นคนต่างด้าวเทียมในประเทศไทย (หน้า ๑๐)

----------------------------------------------

(๑.) ความเป็นมาของงานเขียน : บทนำ

-----------------------------------------------

งานเขียนฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อแสดงความนิยมต่อหนังสือเกี่ยวกับมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่ง SWIT ส่งมาให้พิจารณา ก็คงเป็นประเพณีปฏิบัติของการทำหนังสือที่จะมีการให้ใครสักคนหนึ่งเขียนคำนิยม ซึ่งผู้เขียนคำนิยมก็จะทำหน้าที่ของผู้อ่านคนแรกและมีความเห็นต่อหนังสือที่ผู้อ่านจะเปิดอ่านต่อไป เหมือนว่า ผู้เขียนคำนิยมจะเป็นผู้วิจารณ์หนังสือ ซึ่งก็ใช่ แต่เป็นมากกว่า เพราะผู้เขียนคำนิยมควรจะทราบความเป็นมาเป็นไปของหนังสือพอที่จะอธิบายถึงทั้งที่ข้อเด่นและข้อด้อยของหนังสือได้

----------------------------------------------

(๒.) หนังสือเล่มนี้ : เพื่ออะไร ? ข้อเด่นคืออะไร ?

-----------------------------------------------

แล้วอะไรคือข้อเด่นของหนังสือฉบับนี้ ?

ในประการแรก หนังสือนี้มีความน่านิยมที่เป็นการเผยแพร่ “องค์ความรู้เพื่อปัญหาความไร้สัญชาติและเสมือนไร้สัญชาติของมนุษย์ที่เกิดบนแผ่นดินไทย”  ซึ่งปัญหาที่คนหลสยแสนคนในประเทศไทยเผชิญอยู่ และปัญหานี้นำไปสู่ความเสี่ยงที่จะเข้าไม่ถึงสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานหลายประการ  ความไร้สัญชาติที่ปรากฏตัวในประเทศไทยมีสาเหตุหลายประการ ประการหนึ่งก็คือ ความไร้สัญชาติของ “คนที่เกิดในประเทศไทย” อันมีสาเหตุมาจากการที่บุพการีมีสถานะบุคคลตามกฎหมายคนเข้าเมืองเป็น “คนต่างด้าวที่เข้ามาในประเทศไทยในลักษณะไม่ถาวร” ซึ่งการเข้ามาของบุพการีอาจจะถูกหรือผิดกฎหมายคนเข้าเมืองก็ได้ แม้คนจำนวนหนึ่งที่ไม่เคยสนใจเข้าใจปัญหาคนไร้สัญชาติในประเทศไทย คนจำนวนหนึ่งก็เข้าใจไม่มาก ก็น้อย และคนส่วนหนึ่งก็เผชิญปัญหานี้อยู่เงียบ ทั้งในฐานะเจ้าของปัญหาเอง หรือครอบครัวของเจ้าของปัญหา ขอให้ตระหนักว่า คนไร้สัญชาติในประเทศไทยนั้นอาจจะเป็นคนไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง หรือคนเสมือนไร้สัญชาติ ก็ได้

ในประการที่สอง ความน่านิยมของหนังสือเล่มนี้น่าจะอยู่ที่ความร่วมมือระหว่างคนในภาคราชการและคนในภาคเอนจีโออีกครั้งหนึ่ง ในช่วงปีที่ผ่านมา เราพบความร่วมมือของ SWIT และอาจารย์วีนัส สีสุข นักวิชาการด้านกฎหมายว่าด้วยสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย (Right to Recognition of Legal Personality) ในหลายครั้งแล้ว ในเรื่องจริงที่พบในสังคมไทย เราจะเจอความขัดแย้งระหว่างคนในภาคเอนจีโอและคนในภาคราชการ แต่สำหรับหนังสือเล่มนี้ เราจะสัมผัสความร่วมมือร่วมใจของคนในสองฟากแห่งภารกิจเพื่อสังคมที่มารวมตัวกันเพื่อแจกจ่ายความรู้ออกไปให้แก่คนที่ประสบปัญหาความไร้สัญชาติและความเสมือนไร้สัญชาติ เราตระหนักว่า มีคนจำนวนไม่น้อยที่มีสิทธิในสัญชาติไทย แต่ไม่ได้ใช้สิทธิในสัญชาติไทยเพราะความไม่รู้กฎหมายของเจ้าของปัญหา อีกทั้งครอบครัวของเจ้าของปัญหา หรือมีความพยายามในการใช้สิทธิในสัญชาติไทยที่มีแล้ว แต่การรับรองสิทธิโดยฝ่ายปกครอง กล่าวคือ เขตหรือเทศบาลหรืออำเภอหรือกิ่งอำเภอ ไม่เกิดขึ้นดังที่กฎหมายกำหนด ในหลายครั้งเช่นกัน การปฏิเสธสิทธิในสัญชาติไทยของเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวเกิดขึ้นจากความไม่รู้กฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐอีกเช่นกัน ดังนั้น ความร่วมมือเพื่อผลิตตำรากฎหมายเพื่อขจัดความไร้กฎหมายของทุกฝ่ายจึงเป็นการสร้างความเป็นไปได้ที่จะแก้ไขปัญหา และเมื่อการแก้ไขปัญหาโดยกฎหมายที่เป็นอยู่เกิดขึ้นได้เอง ก็จะไม่มีข้อพิพาทระหว่างรัฐและเอกชนอย่างไม่ควรจะเกิด หนังสือเล่มนี้จึงเป็นเครื่องมือที่ดีสำหรับการประสานงานเชิงราบระหว่างฝ่ายเอกชนเจ้าของปัญหาความไร้สัญชาติและฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่รักษาการตามกฎหมายสัญชาติไทย สังคมสันติสุขจึงเกิดขึ้นเมื่อคนไร้สัญชาติลุกขึ้นมาแสดงตนเพื่อร้องขอให้มีการแก้ไขปัญหา และเจ้าหน้าที่ของรัฐพยายามแก้ไขปัญหาโดยพลันและอย่างดีที่สุด ความรู้กฎหมายและนโยบายจึงทำหน้าที่ของยารักษาโรคนั่นเอง และเมื่อประกอบกับความมีจิตใจที่ดีงามของคนในภาคเอนจีโอและภาคราชการก็จะทำให้ภารกิจขจัดปัญหาความไร้สัญชาติของคนในสังคมไทยเป็นไปได้ด้วยดี

ในประการที่สาม ความน่านิยมของหนังสือเล่มนี้น่าจะอยู่ที่ประสบการณ์อันล้ำค่าของเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รักษาการตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎรที่ถูกทักทอออกมาเป็นตัวอักษร เราพบคำบรรยายที่อาจารย์วีนัส สีสุขใช้ในการอบรมคนทั้งในภาคเอนจีโอและภาคราชการ ดังนั้น หนังสือเล่มนี้จึงเอื้อต่อการทำความเข้าใจของคนที่ทำงานจริงเกี่ยวกับการลงรายการสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ ในลักษณะที่กว้างขวางมากขึ้น ทุกคนทำงานคงไม่มีโอกาสเข้าอบรมได้ทั้งหมด และอาจารย์วีนัสและทีมงานรักษาการตามมาตรา ๒๓ นี้ก็คงไม่อาจทำงานอบรมกับคนทำงานทุกคนได้ แต่ด้วยหนังสือเล่มนี้ก็คงเข้าถึงทุกคนได้ หากการแจกหนังสือเล่มทำกันอย่างรอบรู้และรอบครอบ จึงต้องฝากฝ่ายจัดการไว้ด้วย

ในประการที่สี่ ความน่านิยมของหนังสือเล่มนี้น่าจะอยู่ที่การสรุปความเข้าใจของทีมงานของกรมการปกครองไทยเพื่อรักษาการตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ในส่วนที่เกี่ยวกับการรับรองสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑  ด้วยประสบการณ์ที่สอนกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติมานาน ผู้เขียนคำนิยมตระหนักว่า การที่จะเข้าใจสาระสำคัญของมาตรา ๒๓ นี้ ไม่ง่ายนัก เพราะผู้ทำความเข้าใจจะต้องย้อนไปเข้าใจเรื่องของ ปว.๓๓๗ เสียก่อน แล้วจึงค่อยมาทำความเข้าใจมาตรา ๒๓  ทั้งนี้ เนื่องจาก “คนที่โดนผลกระทบของ ปว.๓๓๗ ในระหว่างวันที่ ๑๔ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ จนถึงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๕” ได้กลายมาเป็น “ผู้ทรงสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ นี้” ผู้เขียนคำนิยมติดตามความพยายามของอาจารย์วีนัส สีสุขที่จะสรุปความเข้าใจในข้อกฎหมายทั้งสองเพื่อทำตารางสรุปความเข้าใจที่คนใช้อาจใช้ได้ แม้จะเข้าใจไม่ได้อย่างลึกซึ้งอย่างจริงจัง ตารางดังกล่าวได้ถูกเผยแพร่อย่างเป็นทางการในหนังสือของกรมการปกครอง และถูกนำมาเผยแพร่อีกครั้งในหนังสือเล่มนี้ ผู้เขียนคำนิยมมองตารางทั้งสองนี้เสมือน “บะหมี่แห้งมาม่า” ที่พร้อมที่จะทานได้เลย ด้วยตารางทั้งสองนี้ แม้ปลัดอำเภอหรือนายอำเภอที่ไม่รู้หรือไม่เชี่ยวชาญกฎหมายสัญชาติเลย ก็ไม่มีข้อกล่าวอ้างที่จะปฏิเสธสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ หากบุคคลนั้นกล่าวอ้างข้อเท็จจริงครบองค์ประกอบแห่งกฎหมายที่ตารางได้สรุปเอาไว้ให้ ดังนั้น การที่นายอำเภอจะปฏิเสธว่า ไม่อาจพิจารณาคำร้องใช้สิทธิในสัญชาติไทยเพราะไม่รู้กฎหมายก็ย่อมเป็นไปไม่ได้อีกต่อไป เพราะตารางที่จัดทำโดยส่วนการทะเบียนราษฎร กรมการปกครอง และเผยแพร่ในหนังสือสั่งการแล้ว จะทำหน้าที่ของความรู้กฎหมายดังกล่าวของคนในกรมการปกครอง การปฏิเสธที่เกิดขึ้นย่อมหมายถึงเจตนาที่จะไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย อันหมายถึงความผิดกฎหมายอาญาตามมาตรา ๑๕๗ แห่งประมวลกฎหมายอาญาซึ่งบัญญัติว่า “ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงาน ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ” และหมายถึงโทษวินัยตามกฎหมายที่บังคับต่อข้าราชการอื่นๆ อีกด้วย ผู้เขียนคำนิยมหวังจะเห็นเอนจีโอใช้กฎหมายในการทำงานต่อคนในภาคราชการที่เพิกเฉยต่อการปฏิบัติตาม มาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ และหวังที่จะเห็นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเอาจริงกับการเพิกเฉยของเหล่านายอำเภอที่มีอำนาจหน้าที่รักษาการตามที่มาตรา ๒๓ กำหนด ทั้งนี้ เราก็จะเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ ก็บัญญัติอย่างชัดเจนให้คณะกรรมการนี้ฟ้องแทนผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนในศาลต่างๆ โดยสรุป ผู้เขียนคำนิยมก็หวังว่า ตารางทั้งสองที่เผยแพร่อีกครั้งในหนังสือฉบับนี้จะนำมาซึ่ง “ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) ของคนที่เสียสิทธิในสัญชาติไทยโดยผลกระทบของ ปว.๓๓๗ ทั้งโดยตรงและโดยอ้อม และกลับมาทรงสิทธิในสัญชาติไทยโดยผลของมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑

ในประการที่ห้า ความน่านิยมของหนังสือเล่มนี้น่าจะอยู่ที่การสรุปกรณีตัวอย่างของผู้ทรงสิทธิ์ตามมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ โดยอาจารย์วีนัสและทีมงานของกรมการปกครองไทยเพื่อรักษาการตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร   การฝึกฝนการกำหนดสถานะผู้ทรงสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาตินั้นเป็นไปได้ด้วยการฝึกฝนกับ “เรื่องจริง (true story)” ดังเช่นการกำหนดผู้ทรงสิทธิหรือหน้าที่ในวิชาอื่นๆ ในสาขาวิชานิติศาสตร์โดยแท้จริง (Legal Science Proper) ผู้อ่านคงสรุปความเข้าใจในความไร้สัญชาติของมนุษย์บนแผ่นดินไทยโดยผ่านกรณีศึกษาที่อาจารย์วีนัส สีสุขยกขึ้นมาเป็นตัวอย่างของผู้ทรงสิทธิในมาตรา ๒๓

----------------------------------------------

(๓.) เรื่องของนายวงษา สวาทในหนังสือเล่มนี้ : ความน่าประทับใจของผู้เขียนคำนิยม

-----------------------------------------------

เมื่อผู้เขียนอ่านกรณีศึกษาทั้งหมดที่ยกมาให้ผู้อ่านได้ทดสอบความเข้าใจในการกำหนดสิทธิในสัญชาติไทยของบุคคล ผู้เขียนมีความประทับใจที่สุดในกรณีของนายวงษา สวาท ทั้งนี้ เพราะกรณีของครอบครัวของวงษาน่าจะทำให้เราเห็นความเป็นประชากรอาเซียนของคนในครอบครัวนี้อย่างชัดเจน

ปรากฏตามหนังสือรับรองการเกิด (ท.ร.๑/๑) ที่ออกโดยโรงพยาบาลธาตุพนม วงษาเกิดเมื่อวันที่ ๑๒ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๓๔ ที่อำเภอธาตุพนม จังหวัดนครพนม และดูเหมือนว่า เขาจะประสบความไร้รัฐมาตลอดจนถึงราว พ.ศ.๒๕๔๗ ครอบครัวของวงษาจึงได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยประเภท ท.ร.๓๘/๑ โดยอำเภอเมือง จังหวัดอุบลราชธานี ความเป็นคนใน ท.ร.๓๘/๑ ซึ่งเป็นทะเบียนบุคคลสำหรับแรงงานต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมายจากพม่าลาวกัมพูชาไม่เป็นอุปสรรคต่อการที่วงษาจะใช้สิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓

หากเราย้อนดูพัฒนาการด้านสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติไทยของวงษา เราพบว่า เขาย่อมไม่มีสิทธิในสัญชาติไทยโดยหลักดินแดน ทั้งนี้ เพราะเขาย่อมตกอยู่ภายใต้ข้อยกเว้นของการได้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยผลของข้อ ๒ แห่ง ปว.๓๓๗ อันทำให้ตกเป็น “คนต่างด้าวในประเทศไทย” ตั้งแต่วันที่เกิดในประเทศไทย

แม้ ปว.๓๓๗ จะรับรองสิทธิที่วงษาจะร้องขอสิทธิในสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แต่ก็ไม่ปรากฏบุพการีของเขาหรือเขาเองได้เคยใช้สิทธิดังกล่าว เขาอาจจะไม่รู้กฎหมายเรื่องนี้ หรือรู้กฎหมาย แต่ไม่มีความกล้าที่จะใช้สิทธิ

สิ่งที่เราสังเกตได้ในกรณีของครอบครัวของวงษาก็คือ เขาและครอบครัวน่าจะประสบปัญหาความไร้รัฐ เพราะเราไม่พบว่า เขามีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐลาวและมีบัตรประชาชนที่ออกโดยรัฐลาว การปรากฏตัวของพวกเขาครั้งแรกในทะเบียนราษฎรของรัฐ ก็น่าจะเป็นในราว พ.ศ.๒๕๔๗ หรือต่อมา ในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยประเภททะเบียนประวัติที่เรียกกันสั้นๆ ว่า ท.ร.๓๘/๑ เนื่องในโอกาสที่ประเทศไทยมีนโยบายที่จะยอมรับแรงงานไร้รัฐจากพม่าหรือลาวหรือกัมพูชาในสถานะแรงงานต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย แต่มีสิทธิทำงานถูกกฎหมาย ความไร้รัฐของพวกเขาจึงสิ้นสุดลงในวันที่พวกเขาได้รับการบันทึกใน ท.ร.๓๘/๑ นั่นเอง เหลือแต่ความเป็นคนไร้สัญชาติ

ขอให้ตระหนักว่า นับวันที่วงษาและครอบครัวแสดงตนรับการบันทึกใน ท.ร.๓๘/๑ เขาทั้งหมดก็ทรงสิทธิใน “บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวว่าด้วยความร่วมมือด้านการจ้างแรงงานณ นครเวียงจันทร์ เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๔๕/ค.ศ.๒๐๐๒” ซึ่งเป็นกฎหมายระหว่างประเทศลายลักษ์อักษรที่ผูกพันทั้งประเทศไทยและลาวในความร่วมมือขจัดปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติให้แก่แรงงานไร้รัฐจากประเทศลาว และรับรองสถานะคนงานที่ถูกกฎหมายในประเทศไทย

ไม่ว่าการจัดการประชากรภายใต้นโยบายจัดระบบแรงงานต่างด้าว ที่ดูแลโดยกระทรวงแรงงานจะคืบหน้าสำหรับครอบครัวของวงษาหรือไม่ ก็ตาม กระทรวงมหาดไทยโดยกรมการปกครองก็ต้องยอมรับรองสถานะคนสัญชาติไทยโดยผลของมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ ให้แก่วงษาตั้งแต่วันที่ ๒๘ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๕๑ แต่ความเป็นคนสัญชาติไทยของวงษาย่อมมีผลตั้งแต่วันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ ไม่ว่าวงษาจะยื่นคำขอลงรายการสัญชาติไทยเมื่อไหร่ก็ตาม หรือไม่ว่านายอำเภอจะอนุมัติตามคำขอของวงษาเมื่อไหร่ ก็ตาม

แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อนายอำเภอไม่พิจารณาคำขอภายในที่กำหนดอย่างชัดเจนในหนังสือสั่งการของกรมการปกครอง การไม่ปฏิบัติหน้าที่ของนายอำเภอตามมาตรฐานที่กำหนดในหนังสือสั่งการก็อาจนำไปสู่ข้อสันนิษฐานถึงเจตนาที่จะฝ่าฝืนการปฏิบัติตามกฎหมายและนโยบาย ซึ่งหากมีการแจ้งความกล่าวโทษต่อนายอำเภอ กระบวนการพิจารณาความผิดกฎหมายอาญาตามมาตรา ๑๕๗ แห่งประมวลกฎหมายอาญาก็ต้องเริ่มต้นขึ้นเพื่อพิจารณาความผิดของนายอำเภอดังกล่าว หรือในกรณีที่คนไร้สัญชาติไม่มีความกล้าที่จะแจ้งความร้องทุกข์ต่อนายอำเภอดังกล่าวได้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติก็มีหน้าที่ตามมาตรา ๒๕๗ (๓) แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ ที่จะเข้าเสนอเรื่องต่อศาลปกครอง และตามมาตรา ๒๕๗ (๔) แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ ที่จะเข้าฟ้องศาลยุติธรรมแทนคนไร้สัญชาติผู้เสียหาย

กรณีของนายวงษา สวาท ที่ยกมาเป็นตัวอย่างในหนังสือเล่มนี้จึงเป็นเสมือนการส่งผ่านความตั้งใจของชาวกรมการปกครองในการจัดการประชากรที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับสองประเทศ ซึ่งเป็นรัฐสมาชิกของประชาคมอาเซียน  ในวันนี้ ขอให้สังเกตว่า เรื่องของวงษาและครอบครัวชี้ว่า นักคิดแห่งกรมการปกครองไทยเข้าใจแนวคิดในการจัดการประชากรอย่างลึกซึ้ง

ด้วยการย้อนไปทำความเข้าใจวิวัฒนาการของการจัดการประชากรโดยรัฐไทย วงษาและครอบครัวน่าจะมีสถานะเป็น “คนไร้รัฐ” ในช่วงเวลาก่อน พ.ศ.๒๕๔๗ และต่อมา ในราว พ.ศ.๒๕๔๗ ครอบครัวของวงษาก็มีสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยเป็น “ราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวอยู่ชั่วคราวใน ท.ร.๓๘/๑” เป็น “คนมีรัฐไทยเป็นรัฐเจ้าของตัวบุคคล” แต่ยังคงมีสถานะเป็น “คนไร้สัญชาติ”

นับตั้งแต่วันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ วงษาแต่ผู้เดียวย่อมมีสิทธิในสถานะเป็นราษฎรไทยประเภทคนสัญชาติไทยเมื่อกระบวนการตามมาตรา ๒๓ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ สิ้นสุดลง

แต่อนาคตต่อไป พัฒนาอย่างไรจะเกิดแก่วงษาและครอบครัว ??

หากเราตระหนักในทิศทางการจัดการประชากรอาเซียนระหว่างรัฐที่เกี่ยวข้อง กล่าวคือ ประเทศไทยและประเทศสาธารณรัฐประชาชนลาว  นายฟ้าซึ่งเป็นบิดาและนางมีซึ่งเป็นมารดาของวงษาย่อมจะต้องเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สิทธิในสัญชาติลาวอย่างหลีกเลี่ยงมิได้

เมื่อเราจินตนาการถึงขั้นตอนนี้ เราพบว่า มีความเป็นไปที่จะเกิดสองสถานการณ์แก่วงษาและครอบครัว

สถานการณ์แรกที่เป็นไปได้ ก็คือ หากพยานบุคคลที่มีไม่เพียงพอที่จะทำให้เจ้าหน้าที่กระทรวงป้องกันความสงบหรือกระทรวงมหาดไทยลาวยอมรับรองสถานะคนสัญชาติลาวในทะเบียนราษฎรของรัฐลาว ก็เป็นหน้าที่กระทรวงมหาดไทยของรัฐไทยที่จะต้องรับหน้าที่ในการพัฒนาสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎฆมายมหาชนของทั้งนายฟ้าและนางมีต่อไป ซึ่งแนวคิดในการจัดการต่อไป ก็ย่อมเป็นเรื่องทฤษฎีการจัดการประชากรแบบเยาวราชที่รัฐบาลไทยใช้ในการจัดการประชากรที่อพยพมาจากต่างประเทศนับแต่กลุ่มจีนเยาวราชจนถึงปัจจุบัน กล่าวคือ (๑) การยอมรับให้สิทธิเข้าเมืองและอาศัยอยู่ถาวรตามกฎหมายคนเข้าเมืองในช่วงเวลาแรก (๒) การยอมรับให้สถานะคนสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติเป็นไทยในเวลาต่อมาหากมีเงื่อนไขของความกลมกลืนทางสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรมที่คณะรัฐมนตรีกำหนด และบุคคลนั้นร้องขอ ไม่ว่าบุพการีของวงษาจะได้มาซึ่งสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติเป็นไทยในที่สุดหรือไม่ บุพการีของวงษาก็ยังได้รับการยอมรับให้อาศัยอยู่ร่วมกันในประเทศกับวงษาต่อไป สิทธิในความเป็นเอกภาพของครอบครัว (Right to Family Unification) ย่อมเกิดขึ้นแก่วงษาและครอบครัว

สถานการณ์สองที่เป็นไปได้ ก็คือ หากบุพการีของวงษามีชื่ออยู่แล้วในทะเบียนราษฎรของรัฐลาว หรือในกรณีที่ไม่มี ก็มีพยานบุคคลที่เพียงพอที่จะทำให้เจ้าหน้าที่กระทรวงป้องกันความสงบหรือกระทรวงมหาดไทยลาวยอมรับรองสถานะคนสัญชาติลาวในทะเบียนราษฎรของรัฐลาว  นายฟ้าและนางมีก็จะมีสถานะเป็นคนสัญชาติลาวในทะเบียนราษฎรลาว และมีเอกสารรับรองสถานะดังกล่าว  ขอให้เรารำลึกได้ถึงบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวว่าด้วยความร่วมมือด้านการจ้างแรงงาน ณ นครเวียงจันทร์ เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๔๕/ค.ศ.๒๐๐๒ ซึ่งจะมาเป็นปัจจัยเอื้อต่อการพิสูจน์สัญชาติลาวให้แก่คนใน ท.ร.๓๘/๑ สถานการณ์นี้จึงมีความเป็นไปได้ที่จะเกิดขึ้น หากกระทรวงแรงงานพยายามผลักดันให้คนใน ท.ร.๓๘/๑ ทั้งหมดเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สัญชาติลาว ที่น่าสนใจในสถานการณ์นี้ ก็คือ หากบุพการีของวงษาได้รับการยอมรับสถานคนสัญชาติลาว ก็เปิดโอกาสให้วงษาสามารถร้องขอพิสูจน์สิทธิในสัญชาติลาวได้เช่นกัน สถานการณ์ของวงษาที่อาจารย์วีนัสนำมาเป็นตัวอย่างของคนสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ นี้ จึงเป็นการส่งผ่านอนาคตของประชากรอาเซียนให้เราได้ตระหนักถึง

ยังมีปัญหาและโอกาสอีกมากมายให้วงษาและกรมการปกครองไทยได้เรียนรู้หากประชาคมอาเซียนปรากฏตัวอย่างจริงจังบนพื้นที่เอเซียตะวันออกเฉียงใต้ ผู้เขียนคำนิยมเดาว่า อาจารย์วีนัสคงประสงค์ที่จะยกตัวอย่างของวงษาขึ้นเพื่อให้ได้ศึกษากัน เพราะวงษาคือตัวอย่างของคนที่มีปัญหาสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายที่ปรากฏตัวทั่วไปไม่เพียงในจังหวัดอุบลราชธานี แต่ทั่วทั้งแผ่นดินอิสานของประเทศไทย

ในประการที่หกและเป็นประการสุดท้าย ความน่านิยมของหนังสือเล่มนี้น่าจะอยู่ที่การมีส่วนร่วมของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติในการจัดทำหนังสือเกี่ยวกับฉบับนี้ ทั้งนี้ เพราะความเป็นคนไร้สัญชาติหรือเสมือนไร้สัญชาติย่อมเป็นจุดเริ่มของการเข้าไม่ถึงสิทธิมนุษยชนหลายประการ และยังเป็นสภาวะเสี่ยงที่จะถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน    เมื่อเราอ่านหนังสือเล่มนี้แล้ว โดยเฉพาะกรณีศึกษาที่หยิบยกโดยอาจารย์วีนัส เราก็จะเห็นว่า มาตรา ๒๓ ย่อมเป็นกลไกในการขจัดปัญหาความไร้สัญชาติให้แก่คนไร้สัญชาติทั้งที่มีประเทศต้นทางหรือไม่มีประเทศต้นทาง วิชานิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ไทยก็ย่อมรับในความถูกต้องทางทฤษฎีที่จะให้สถานะบุคคลตามกฎหมายมหาชนที่มั่นคงที่สุดแก่คนที่เกิดในประเทศไทยดังวงษา ไม่ว่าเขานั้นจะมีพยานหลักฐานที่แสดงจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศต้นทางหรือไม่ หากพวกเขาอาศัยอยู่จริงในประเทศไทยมากว่า ๑๐ ปี อันเป็นช่วงเวลาที่มนุษยวิทยาและสังคมวิทยายอมรับว่า ความผูกพันระหว่างรัฐเจ้าของดินแดนและมนุษย์บนดินแดนได้เกิดขึ้นแล้วอย่างแนบแน่นแล้ว ความกลมกลมระหว่างคนและดินแดนเกิดขึ้นแล้ว ดังนั้น เพื่อความมั่นคงเชิงประชากรของรัฐ คนในสถานการณ์ดังกล่าวย่อมควรจะต้องมีสถานะเป็นคนสัญชาติของรัฐเจ้าของดินแดน

ปัญหาของวงษา รวมถึงคนในสถานการณ์เดียวกันกับวงษา จึงมิใช่ปัญหาที่ไม่มีกฎหมายเอื้อต่อการมีสิทธิ แต่เป็นปัญหาของการไม่ใช้สิทธิ หรือไม่ได้รับการรับรองสิทธินั่นเอง

หากวงษาไม่ประสงค์จะใช้สิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑  ก็คงต้องเข้าไปศึกษากันว่า ทำไมวงษาจึงไม่ใช้สิทธิ ? มีความเป็นไปได้ที่เขาจะไม่อยากใช้สิทธิในสัญชาติไทย แต่อยากใช้สิทธิในสัญชาติลาว ในความคากการณ์นี้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติก็อาจช่วยให้วงษาเข้าสู่การรับรองของรัฐลาว และมีหนังสือเดินทางที่ถูกต้อง อันจะทำให้เขาสามารถใช้ชีวิตได้ทั้งในประเทศไทยและลาว ซึ่งการเปิดเสรีของพรมแดนกำลังจะเกิดขึ้นอย่างเต็มรูปใน พ.ศ.๒๕๕๘/พ.ศ.๒๐๑๕

หากวงษาประสงค์จะใช้สิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑  ก็คงต้องเข้าไปศึกษากันว่า วงษาประสบปัญหาของใช้สิทธิอย่างไรบ้าง ?  แม้มาตรา ๒๓ จะมีผลมาตั้งแต่วันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ กล่าวคือ เกือบ ๔ ปีแล้วที่ข้อกฎหมายนี้มีผล เราก็ยังเห็นคำขอจำนวนไม่น้อยมายังคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเพื่อบอกว่า พวกเขาเข้าไม่ถึงสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ ผู้เขียนคำนิยมเห็นว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติควรจะรู้ให้ได้ว่า ทำไมจึงยังมีคนอีกมากมายเข้าไม่ถึงสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ ทั้งที่พวกเขาอ้างว่า มีสิทธิ ? และเมื่อรู้ปัญหานั้นแล้ว ก็ควรจะเข้าจัดการปัญหานั้นโดยพลัน

ผู้เขียนคำนิยมคงไม่เห็นด้วยที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติจะทำงานโดยไม่ใช้กฎหมาย หรือใช้กฎหมายระหว่างประเทศ แต่ไม่ใช้กฎหมายไทย เมื่อผู้เขียนคำนิยมเห็นว่า จะมีคำนำหนังสือจากคุณหมอ    นิรันดร์ พิทักษ์วัชระ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ผู้เขียนคำนิยมก็มีความโล่งใจที่เห็นว่า อย่างน้อยหนึ่งในคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติก็คงเห็นความสำคัญที่จะใช้กฎหมายทำงาน จึงต้องขอแสดงความชื่นชมมา ณ ที่นี้ด้วย

----------------------------------------------

(๔.) สิ่งที่อยากเห็นและไม่อยากเห็นในหนังสือเกี่ยวกับมาตรา ๒๓ นี้

-----------------------------------------------

ในท้ายที่สุด ผู้เขียนคำนิยมขอมีความเห็นต่อสิ่งที่ไม่อยากเห็นในหนังสือนี้ด้วย ซึ่งโดยทางปฏิบัติในการเขียนคำนิยมของสังคมไทย เขาไม่ทำกัน แต่เพื่อที่จะแสดงความตรงไปตรงมาอันเป็นนิสัยพื้นฐานของผู้เขียน ผู้เขียนคำนิยมก็ใคร่จะแสดงความปรารถนาที่จะเห็นในสิ่งที่ยังไม่เห็นในหนังสือเล่มนี้เอาไว้ด้วย

ในประการแรก ผู้เขียนคำนิยมไม่เห็นประโยชน์มากนักในการรวบรวมเอกสารราชการต่างๆ โดยไม่มีคำอธิบายใดๆ หรือการจัดระบบใดๆ ที่ไม่เอื้อต่อความเข้าใจของประชาชนโดยทั่วไป แม้การจัดระบบเอกสารตามประเภทเอกสารจะเป็นสิ่งที่ทำกันในหนังสือที่ส่วนราชการต่างๆ ทำแจกกันอยู่ทั่วไป แต่เอกสารดังกล่าวคงไม่เอื้อต่อความเข้าใจของประชาชนทั่วไปที่ไม่มีความรู้มากนัก หรืออาจพอมีความรู้อื่นอยู่บ้าง ก็อาจไม่มีทักษะทางกฎหมายและนโยบาย หนังสือรวมกฎหมายและนโยบายก็มีมากแล้วในช่วงเกือบ ๔ ปีที่ผ่านมา ทั้งนี้ เพราะเป็นอะไรที่ทำง่าย แต่การเอาหนังสือสั่งการหรือข้อหารือของกรมการปกครอง หรือความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกามาเขียนอธิบายในภาษาง่ายๆ นั้น น่าจะเป็นสิ่งที่อยากเห็นมากกว่า ซึ่งทาง SWIT ก็ได้อธิบายกลับมาถึงข้อจำกัดด้านเวลาในการจัดพิมพ์หนังสือนี้ จึงทำให้สิ่งที่ผู้เขียนคำนิยมเคยเสนอแนะไว้ก่อนนั้น ไม่อาจทำได้ ซึ่งในส่วนนี้ ผู้เขียนคำนิยมก็เข้าใจ แต่ก็ขอฝากแนวคิดของการสร้างเอกสารเพื่ออธิบายเหล่าหนังสือราชการต่างๆ ในภาษาง่ายๆ ไว้ด้วยก็แล้วกัน

ในประการที่สอง ผู้เขียนคำนิยมอยากเห็น “ตัวอย่างของคำร้องทุกข์ที่ผู้อ้างสิทธิในมาตรา ๒๓ อาจใช้เพื่อบอกกล่าวปัญหาของตนได้อย่างครบถ้วน” ซึ่งอาจจะเป็น “ตัวอย่างของคำฟ้องในศาลปกครอง” หรือ “ตัวอย่างคำร้องขอความช่วยเหลือจากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” หรือ “คำร้องทุกข์ต่อสภาทนายความ” หรือคำร้องต่อองค์กรอื่นๆ เพื่อเป็นตัวอย่างให้คนที่อ้างสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ อาจศึกษาและลอกเลียนไปใช้ได้ในชีวิตจริงเมื่อถูกปฏิบัติสิทธิในสัญชาติตามมาตรา ๒๓ หรือสิทธิอื่นๆ ที่เกี่ยวเนื่อง

ในประการที่สาม ผู้เขียนคำนิยมอยากเห็น รายชื่อและที่อยู่ของหน่วยงานที่อาจหารือเกี่ยวกับปัญหาการเข้าไม่ถึงสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ นี้ ซึ่งหมายถึงทั้งหน่วยงานของกรมการปกครองในแต่ละอำเภอ หรือหน่วยงานของเอนจีโอที่อาสาทำงานเกี่ยวกับสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมาย ซึ่งก็มีอยู่ไม่น้อย

----------------------------------------------

(๕.) เสนอให้ใช้ชื่อหนังสือเล่มนี้ว่า “มาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ : การขจัดปัญหาความไร้สัญชาติและเสมือนไร้สัญชาติของมนุษย์ที่เกิดบนแผ่นดินไทย”

-----------------------------------------------

หากยังคิดไม่ออกว่า จะให้ชื่อหนังสือเล่มนี้ว่าอย่างไร ? ผู้เขียนคำนิยมเสนอให้เรียกว่า “มาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ : การขจัดปัญหาความไร้สัญชาติและเสมือนไร้สัญชาติของมนุษย์ที่เกิดบนแผ่นดินไทย”

----------------------------------------------

(๖.) บทส่งท้ายทางความคิด : จำเป็นต้องมีความร่วมมือระหว่าง (๑) กรมการปกครอง (๒) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และ (๓) ภาควิชาการในภาคประชาคมสังคมดัง SWIT ในการพัฒนาสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ เพื่อคนไร้สัญชาติและคนเสมือนไร้สัญชาติที่เกิดในประเทศไทยและได้รับผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมจาก ปว.๓๓๗ จึงตกเป็นคนต่างด้าวเทียมในประเทศไทย  

-----------------------------------------------

ในท้ายที่สุด ผู้เขียนคำนิยมก็อยากจะบอกทั้งอาจารย์วีนัส สีสุข แห่งกรมการปกครอง ทีมงานของ SWIT รวมตลอดถึงคุณหมอนิรันดร์ พิทักษ์วัชระ แห่งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติว่า การรวบรวมประสบการณ์ของอาจารย์วีนัส สีสุข และทีมงานของส่วนการทะเบียนราษฎร กรมการปกครอง ให้แพร่หลายออกไปยังผู้ทรงสิทธิในมาตรา ๒๓ ให้มากที่สุดเป็นสิ่งที่ดี แม้บางเรื่องยังทำไม่ทันในปีนี้ ก็อาจทำต่อไปได้ในปีต่อๆ ไป สิ่งที่สำคัญ ก็คือ ความร่วมมือระหว่างทั้งสามฝ่ายในการผลักดันความรู้กฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ นี้ ก็เป็นก้าวแรกที่จะทำให้คนในสถานการณ์ของวงษาเห็นมือคนที่อาจช่วยพวกเขาได้ และรีบวิ่งเข้ามาจับมือที่ยื่นออกไป ขอขอบพระคุณทุกฝ่ายที่ผลักดันการทำหนังสือฉบับนี้ให้ข้าพเจ้าและผู้อ่านคนต่อไปได้อ่าน ขอบคุณค่ะ