บทบาทภูมิภาคที่ไม่เคยเปลี่ยนตั้งแต่สมัยผู้ใหญ่ลี(2504)

7 มกราคม 2559

สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ท่ามกลางกระแสโลก (New world orders) [2] ในเรื่องประชาธิปไตย (Democracy) ในการกระจายอำนาจสู่การปกครองท้องถิ่น (Decentralization) หรือที่เรียกว่า “ราชการส่วนท้องถิ่น” หรือ “การปกครองส่วนท้องถิ่น” (Local government or Local self government) ที่จะหวนคืนกลับไปสู่การบริหารราชการแบบ “รวบอำนาจโดยส่วนกลาง” ไม่ได้อีกแล้วนั้น ยังมีอีกคำหนึ่งที่สารบบการปกครองของไทยจะละเลยไม่กล่าวถึงไม่ได้เลย ก็คือ การปกครองแบบภูมิภาค หรือ “ราชการส่วนภูมิภาค”

ประเทศไทยจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบ่งการปกครองเป็น 3 ส่วน คือ บริหารราชการส่วนกลาง บริหารราชการส่วนภูมิภาค และ บริหารราชการส่วนท้องถิ่น [3] ซึ่งการบริหารราชการที่เราเคยชินในการกำหนดนโยบายจากระดับบน แล้วสั่งการลงสู่ระดับล่างตามลำดับ ซึ่งในที่นี้ก็คือ “ราชการส่วนกลาง” และ “ราชการส่วนภูมิภาค” โดยผู้นำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ก็คือ ข้อสั่งการของผู้ว่าราชการจังหวัดจาก “ราชการส่วนภูมิภาค” หรือ “การปกครองส่วนภูมิภาค” นั่นเอง ฉะนั้น ในอีกคำเรียกหนึ่งของ “ราชการส่วนภูมิภาค” ก็คือ “ราชการส่วนกลางจำแลง” นั่นเอง เพราะเป็นการแบ่งมอบอำนาจ (Deconcentralization) [4] ของส่วนกลางไปให้ส่วนภูมิภาคดำเนินการแทน

ในสมัยก่อนมีเพลงผู้ใหญ่ลีว่า ... ผู้ใหญ่ลีตีกลองประชุม ชาวบ้านต่างมาประชุม มาชุมนุมกันที่บ้านผู้ใหญ่ลี ต่อไปนี้ผู้ใหญ่ลีจะขอกล่าว ถึงเรื่องราวที่ได้ประชุมมา ทางการเขาสั่งมาว่า ให้ชาวนาเลี้ยงเป็ดและสุกร [5] ... สมัยนั้นอยู่ในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 และฉบับที่ 2 [6] เพลงนี้จึงถือว่าเป็นเพลงสื่อประชาสัมพันธ์งานของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม เพลงนี้ สะท้อนภาพการบริหารราชการแบบ “ผู้ให้จากส่วนกลาง” และ ความเข้าใจของประชาชนที่ยังไม่มีความรู้ความเข้าใจใด ๆ เลย ได้แต่คิดเอาเอง เข้าใจว่าอย่างไร เขาก็จะทำไปอย่างนั้น เพราะคำว่า “สุกร” ชาวบ้านต่างไม่เข้าใจว่าคืออะไร ผู้ใหญ่บ้านก็ไม่เข้าใจเช่นกัน ครั้นจะไปถามราชการก็เกรงเขาจะดูถูกว่าโง่เง่า จึงต้องทำความเข้าใจกันเอาเองของชาวบ้านและผู้ปฏิบัติที่เป็นผู้นำหมู่บ้าน ต่างคนจึงพากันเดาเอาเองว่า สุกรก็คือ “สุนัข” นั่นเอง ซึ่งผิด

ทบทวนข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น

มีข้อพิจารณาจาก “ราชการส่วนภูมิภาค” หรือ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” ในหลายประการ ดังนี้

(1) จากเพลงผู้ใหญ่ลีมาถึงปัจจุบัน ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ก็ยังคงแนวคิดแบบเดิมนี้อยู่ กล่าวคือ ผู้ราชการจังหวัดเมื่อได้รับการแต่งตั้งและเข้ามารับตำแหน่งที่จังหวัด ก็ไม่ได้ถามปัญหาความจำเป็นหรือความต้องการของชาวบ้านในพื้นที่ แต่กลับมีนโยบายสั่งการมอบหมายให้ส่วนราชการประจำจังหวัด และ อำเภอ รวมทั้งบุคคลากรของรัฐที่อยู่ในพื้นที่คือ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และปัจจุบันได้รวมไปถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ด้วย นำนโยบายของผู้ว่าราชการจังหวัดไปปฏิบัติ ทำเช่นนี้ในช่วงที่ดำรงตำแหน่งจนกระทั่งครบวาระที่ต้องโยกย้าย หรือเกษียณอายุราชการไป ในชั่วขณะเพียงหนึ่งปี หรือสองปีเท่านั้น

(2) เมื่อมีผู้ว่าราชการจังหวัดคนใหม่มารับตำแหน่งก็ปฏิบัติเช่นเดิม แต่อาจมีการเสนอแนวนโยบายเพิ่มขึ้นมาใหม่จากผู้ว่าราชการจังหวัดคนก่อนอีก ซึ่งถือเป็น “แนวนโยบายที่ไม่ต่อเนื่อง” เพราะ ปัญหาของประชาชนเดิมที่ค้างมาจากผู้ราชการจังหวัดคนก่อนก็ยังแก้ไขไม่เสร็จ กลับมานโยบายใหม่เพิ่มมาอีก กลับกลายเป็นว่าข้าราชการ หน่วยงานผู้ปฏิบัติต้องรับนโยบายดังกล่าวไว้ดำเนินการ

(3) หากพิจารณาในแนวนโยบายของผู้ว่าราชการจังหวัดแต่ละคนๆ แล้ว มีข้อสังเกตว่า “อาจมิใช่นโยบายของทางราชการโดยตรง” แต่เป็นความอยากหรือความปรารถนาที่จะทำเช่นนั้นเช่นนี้ของผู้ว่าราชการจังหวัดเสียมากกว่า ดูเสมือนเป็นตามกระแส หรือการแสดงบารมีที่เรียกว่า “การแสดงพาว(เวอร์)” หรือ “การโชว์ออฟ” เสียมากกว่าจะเป็นจริงเป็นจังตามหลักทฤษฎี โดยเฉพาะไม่เป็นไปตามปัญหาและความต้องการที่แท้จริงของประชาชนและท้องถิ่น

(4) ราชการส่วนท้องถิ่น หรือ อปท. มีงบประมาณและมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายจัดตั้งบัญญัติไว้ ซึ่งถือเป็น “งานประจำในอำนาจหน้าที่ของ อปท.” แต่กลับต้อง เอาเงินงบประมาณของท้องถิ่นไปดำเนินตามนโยบายของ “ส่วนภูมิภาค” ที่อาจมิใช่แนวนโยบายที่แท้จริงดังกล่าวแล้ว และ ก็ไม่เคยปรากฏว่ารัฐบาลได้สนับสนุนงบประมาณกลับคืนมาช่วยเหลือท้องถิ่นแต่อย่างใด ในทางกลับกัน อปท. ต้องอุดหนุนงบประมาณให้แก่ราชการส่วนภูมิภาคอีก ซึ่งหลายโครงการไม่สอดคล้องกับปัญหาความต้องการ และประโยชน์ที่ประชาชนได้รับโดยตรง ปัจจุบันจากการสำรวจข้อมูลพบว่า ส่วนราชการที่ขอรับเงินอุดหนุนจากท้องถิ่นมากที่สุด ก็คือ ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัดและอำเภอนั่นเอง รวมถึง เหล่ากาชาดจังหวัด กาชาดกิ่งอำเภอ ซึ่งเป็นปกติที่ท้องถิ่นปฏิบัติมาอย่างช้านานเรียกว่า กลืนไม่เข้า คายไม่ออก

(5) บทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะ “ราชการส่วนภูมิภาค” ใช้บทบาทสั่งการทำตามนโยบายของส่วนกลางหรือของตนเองมากกว่าการทำงานเพื่อการแก้ไขปัญหาชาวบ้านอย่างแท้จริง ไม่เหมือนกับผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง และเมื่อมีการประเมินผลงานประจำปี หากประสบผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์เป้าหมายที่กำหนด ย่อมหมายถึง “มีผลงานเกิดขึ้น” ที่จะส่งผลต่อ “ความก้าวหน้า” ในตำแหน่งหน้าที่การงานของข้าราชการผู้ปฏิบัติงาน ได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด และบรรดาหัวหน้าส่วนราชการฯ แต่บุคคลที่กลับ “ไม่ได้รับความก้าวหน้า” เลยก็คือประชาชน เพราะ ราชการส่วนภูมิภาครับผิดชอบต่อเจ้านายส่วนกลาง ไม่ได้รับผิดชอบต่อความพึงพอใจของประชาชนในพื้นที่แต่อย่างใด

(6) พิจารณาจากสายการสั่งราชการ กระทรวง ทบวง สั่งการกรม กรมสั่งการจังหวัด จังหวัดสั่งการอำเภอ และ อำเภอสั่งการ อปท. หรือ “ท้องถิ่น” ฉะนั้น ในทางปฏิบัติจึงพบว่า บุคคลที่ทำงานในเกือบจะทุกด้าน ก็คือ ท้องถิ่น ไม่ว่าจะในนามของนายก อปท. หรือ ปลัด อปท. ยกตัวอย่างในเรื่องที่สำคัญ ได้แก่ เรื่องการพัฒนาและส่งเสริมอาชีพ การป้องกันและปราบปรามยาเสพติด โดยการตั้งศูนย์ต่อสู้เอาชนะยาเสพติด การคุ้มครองผู้บริโภค โดยการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคประจำเทศบาลฯ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในพื้นที่ การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยคนพิการ และโรคเอดส์ การศึกษาเด็กในระดับปฐมวัย (ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กฯ) การตรวจสอบรับรองเกษตรกรในการประกันราคาข้าวเปลือก การตรวจรับรองความเสียหายจากการช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติด้านการเกษตร ฯลฯ และ แม้กระทั่งงานนโยบายที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้ก็คือ ดำเนินการตามมาตรการส่งเสริมการกระตุ้นเศรษฐกิจ “งบตำบลละ 5 ล้าน” [7]

(7) ในบรรดาผลงานที่เกิดขึ้นทั้งหมดจากการปฏิบัติงานของท้องถิ่น จึงตกแก่ “ผู้ที่รายงานและสั่งการฯ” คนที่มีผลงานก็ได้หน้าไป ได้แก่ ราชการส่วนภูมิภาค คือจังหวัดและอำเภอนั่นเอง แต่ “ท้องถิ่น” กลับไม่ได้หน้า เพราะไม่มีผลงานใดที่เป็นชิ้นเป็นอันของตนเองเลย

(8) การลดบทบาทของส่วนภูมิภาคลง อาจเป็นแนวคิดที่สวนกระแสการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์ชาติ (National Strategy) [8] ที่ต้องปฏิบัติงานนโยบายชาติให้มีความต่อเนื่องในระยะยาว และสร้างความแข็งแกร่งให้แก่หน่วยปฏิบัติได้แก่ “การบริหารราชการส่วนภูมิภาค” ฉะนั้น ในแนวคิดการลดบทบาทภูมิภาคลงนี้ มิได้หมายความว่าจะทำให้การปกครองภูมิภาค หรือราชการส่วนภูมิภาคถูกยกเลิกไปแต่ประการใด แต่อาจมีการปรับบทบาท และจัดสรรภารกิจใหม่ให้เหมาะสมในการพัฒนา และ การกำกับดูแลท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพต่อไป

บทบาทเจ้าขุนมูลนายทำให้เกิดแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง

จากข้อสังเกตข้างต้น ประกอบกับภาพเชิงสัญลักษณ์ที่เรามักพบเห็นบ่อย เช่น เมื่อเกิดเหตุสาธารณภัย อุทกภัยน้ำท่วม อัคคีภัยไฟไหม้ ผู้ว่าราชการจังหวัดจะออกเยี่ยมเยียนปลอบขวัญให้กำลังใจราษฎรผู้ประสบภัย หรือ การเป็นผู้นำออกรณรงค์แก้ไขปัญหาการจราจรรถติด หรือ ภาพการตรวจเยี่ยม ตรวจราชการ ประชุมฯ หรือ การออกหน่วยบริการประชาสัมพันธ์เคลื่อนที่ต่าง ๆ ของผู้ว่าราชการจังหวัด ที่มีประชาชนมาคอยต้อนรับ มาฟังนโยบาย มากมายล้นหลาม

ภาพที่ปรากฏดังกล่าว จึงสวนทางกับข้อเท็จจริงในเชิงบริหารที่ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องสอบถามชาวบ้านว่า เขามีปัญหาและความต้องการใด

ในมุมมองเพื่อการปฏิรูป จึงเกิดกระแสแนวคิด “จังหวัดจัดการตนเอง” [9]หรือการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดขึ้นมา เพื่อให้ได้คนอาสาเข้ามาทำงานบริหารจังหวัด มีการสนองต่อความพึงพอใจของประชาชน เพื่อให้ทันต่อการพัฒนา มีการลงมือทำงาน แทนที่จะสั่งการ หรือสั่งคนอื่นทำ ด้วยสโลแกนหรือคำขวัญโก้ๆ แล้วได้ผลงานเป็นของตนเอง มีการตรวจสอบผลงานและการทำงานโดยประชาชน มีการผูกยึดโยงกับชาวบ้าน มีการแก้ไขปัญหาของประชาชน มิใช่การให้ประชาชนมาช่วยทำนโยบายของตนเองให้เป็นผลสำเร็จ การประเมินผลงานขึ้นอยู่กับผลงานในการบริหารดูแลและการบริการรับใช้ประชาชน และสุดท้ายชาวบ้านจะเป็นผู้ชี้วัดตัดสินว่า ในโอกาสต่อไป “ผู้บริหารฯเหมาะที่จะให้ทำงานต่อไปอีกหรือไม่” หากบริหารไม่ดีหรือทำไม่ดี ก็จะถูกเปลี่ยนด้วยระบบการเลือกตั้งให้คนอื่นเข้ามาทำหน้าที่แทน

แทนที่จะมาเป็นเจ้านาย เป็นพ่อเมืองดังเช่นปัจจุบัน แน่นอนว่าแนวคิดนี้ย่อมได้รับการคัดค้านและต่อต้านจากกลุ่มข้าราชการกระทรวงมหาดไทยที่มีบทบาทสูงใน “ราชการส่วนภูมิภาค”

บทสรุปในสถานการณ์ปัจจุบัน

ตลอดระยะเวลา 40-50 ปีที่ผ่านมา บทบาทของภูมิภาคจึงมิได้เปลี่ยนแปลงเลย บทบาทในการกำกับดูแลท้องถิ่น มิได้เป็นการกำกับดูแล แต่กลับกลายเป็น “บทบาทการสั่งการ” ที่ไม่ต่างจากเพลงผู้ใหญ่ลีเมื่อปี พ.ศ. 2504 แต่ประการใด เป็นการสั่งการให้ใครทำอะไร เพื่อให้ตนเองได้ผลงาน ประมาณว่า เจ้านายอยากได้อะไรก็ต้องทำให้ หาให้ โดยไม่ได้สนองตอบต่อความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ฉะนั้น หากหวังเอา “งานบริการประชาชน” (Public service) เป็นหลักแล้ว บทบาทของภูมิภาคควรต้องปรับเปลี่ยนเป็นการให้บริการมากกว่าการสั่งการโดยไม่ยึดโยงต่อประชาชน

---

[1] Ong-art saibutra & Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer & สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 7 มกราคม 2559 ปีที่ 66 ฉบับที่ 22900 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 17 วันศุกร์ที่ 8 – วันพฤหัสบดีที่ 14 มกราคม 2559, หน้า 80, ‎เจาะประเด็นร้อน อปท.

[2] อิศราวดี ชำนาญกิจ, “แนวโน้มเศรษฐกิจโลก2011”, 8 กุมภาพันธ์ 2554, http://www.gotoknow.org/blog/best-training/424839

[3] ดูมาตรา 4 แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534, ซึ่งมีแก้ไขเพิ่มเติมคือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่2) พ.ศ. 2535, (ฉบับที่3) พ.ศ. 2536, (ฉบับที่4) พ.ศ. 2543, (ฉบับที่5) พ.ศ. 2545, (ฉบับที่6) พ.ศ. 2546, (ฉบับที่7) พ.ศ. 2550, (ฉบับที่ 8) พ.ศ. 2553, http://www.opdc.go.th/uploads/files/statute/statute_2534_1.pdf

[4] บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ,หลักการแบ่งอำนาจ, http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=หลักการแบ่งอำนาจ

หลักการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) หมายถึง หลักการบริหารราชการที่หน่วยงานราชการส่วนกลางได้แบ่งและมอบอำนาจในการวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่หน่วยงานบริหารราชการส่วนกลางบางส่วน ให้แก่เจ้าหน้าที่หน่วยงานบริหารราชการส่วนกลางที่เป็นตัวแทนไปปฏิบัติงานประจำในเขตการปกครองส่วนภูมิภาคต่างๆของประเทศเพื่อดำเนินการงานในกิจการบางอย่างที่ไม่ได้เกี่ยวกับประโยชน์ส่วนได้ส่วนเสียของส่วนรวมได้ตามระเบียบแบบแผนที่กำหนดไว้

[5] ผู้ใหญ่ลี จากวิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, https://th.wikipedia.org/wiki/ผู้ใหญ่ลี

ผู้ใหญ่ลี เป็นเพลงลูกทุ่งเสียดสีสังคม ที่ขับร้องโดย ศักดิ์ศรี ศรีอักษร และโด่งดังในช่วงประมาณ พ.ศ. 2504 ในยุคของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์, เผยแพร่ พ.ศ. 2504 บันทึกเสียง พ.ศ. 2507 นักแต่งเพลง พิพัฒน์ บริบูรณ์ (อิง ชาวอีสาน)

[6] แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 1 พ.ศ.2504-2509, http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=274 & แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 2 พ.ศ.2510-2514, http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=275

[7] ดู สรณะ เทพเนาว์, โครงการกระตุ้นเศรษฐกิจตำบลละ 5 ล้าน, 24 กันยายน 2558, http://www.gotoknow.org/posts/595248

[8] ดู ปลายทางแม่น้ำสาย สปช.3ภารกิจปฏิรูปก่อนหมดอายุขัย, รายงานพิเศษ ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, 22 กรกฎาคม 2558, http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1437562229

หนึ่งใน 3 ภารกิจที่สำคัญคือ ภารกิจที่สอง ในการผลักดันร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ ฉบับที่ พ.ศ.... เพื่อตั้งองค์กรใหม่ขึ้นมาจัดทำยุทธศาสตร์ประเทศ

& “ยุทธศาสตร์ประเทศ (Country Strategy)”, จัดทำขึ้นจากการประชุมเชิงปฏิบัติการหัวหน้าส่วนราชการระดับปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่า วาระพิเศษเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2555 ณ โรงแรมเชอราตัน พัทยา จังหวัดชลบุรี, http://alliedhs.buu.ac.th/attachments/311_countryStrategy.pdf และ ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555-2559) 6 ด้าน ดังนี้ (1) ยุทธศาสตร์ที่ 1 การสร้างความเป็นธรรมในสังคม (2) ยุทธศาสตร์ที่ 2 การพัฒนาคนสู่สังคมแห่งการเรียนรู้ตลอดชีวิตอย่างยั่งยืน (3) ยุทธศาสตร์ที่ 3 การสร้างความสมดุลและมั่นคงของอาหารและพลังงาน (4) ยุทธศาสตร์ที่ 4 การสร้างเศรษฐกิจฐานความรู้และการสร้างปัจจัยแวดล้อม (5) ยุทธศาสตร์ที่ 5 การสร้างความเชื่อมโยงด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศและความมั่นคงของประเทศในภูมิภาค (6) ยุทธศาสตร์ที่ 6 การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน

[9] ชงยกจังหวัดมีความพร้อม จัดการตนเอง ตั้งสภาพัฒนาท้องถิ่น, ไทยรัฐออนไลน์, 21 ธันวาคม 2558, http://61.91.7.163/content/552155& เอนก เหล่าธรรมทัศน์, การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ : สู่การจัดการตนเองของชุมชน ท้องถิ่น และสังคม, รวมบทปาฐกถาและข้อเขียน โดย สำนักงานปฏิรูป(สปร.), กันยายน 2555, http://v-reform.org/wp-content/uploads/2012/10/การกระจายอำนาจเท่ากับคืนอำนาจ-11.pdf & สมหมาย ปาริจฉัตต์, ท้องถิ่นจัดการตนเอง, ใน ฅนเทศบาล, คอลัมน์ ไทยมองไทย: ท้องถิ่นจัดการตนเอง (1) (2) (3) ใน มติชนสุดสัปดาห์, 20 กันยายน 2555, http://kontb.blogspot.com/2012/09/blog-post_20.html & บัณรส บัวคลี่, ยุบกระทรวงมหาดไทย !?, 5 มีนาคม 2555, http://www.manager.co.th/Columnist/ViewNews.aspx?NewsID=9550000029079&TabID=1&