เหตุใดงานฮั้วประมูลของท้องถิ่นจึงไม่หมดไป ตอนที่ 1

20 สิงหาคม 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

สังคมไทยเราเมื่อพูดถึงการทุจริต ฉ้อราษฎร์ บังหลวง เรามักมีคำต่างๆ ที่กล่าวถึงแล้วเห็นภาพได้ มีทั้งคำไทยแท้ และคำที่เอามาจากภาษาต่างประเทศ อาทิคำว่า โกงกิน กินตามน้ำ กินทวนน้ำ กินสินบาทคาดสินบน เงินใต้โต๊ะ ค่าน้ำร้อนน้ำชา ส่วย รีดไถ จ่ายเบี้ยบ้ายรายทาง ฮั้วประมูล ฮั้วงาน ฮั้วแตก เดินสายกินฮั้ว ฟันราคา ฟันงาน ตีกิน กินเปอร์เซ็นต์ เก็บค่าต๋ง ค่าเคลียร์ ค่าฮั้ว ค่าคอมมิชชัน ล็อคสเปค สัญญาสุภาพบุรุษ ฯลฯ เป็นต้น

มีคำหนึ่งที่เป็นปัญหามาถึงปัจจุบันก็คือ การฮั้วประมูล เป็นกรณีที่มักจะเกิดขึ้นกับวงการก่อสร้าง โดยผู้รับเหมามีความต้องการร่วมกันที่จะให้ราคารับเหมาไม่ต่ำจนเกินไปหรือไม่ให้ถูกตัดราคาจากผู้รับเหมาที่ยื่นประมูลร่วมกัน ทำให้ผู้รับเหมาต่างฝ่ายต่างเข้ามาคุยกันเพื่อหาจุดที่ลงตัวที่สุดในการประมูล โดยต่างฝ่ายต่างได้ผลประโยชน์ (Win-Win) แล้วค่อยแบ่งผลประโยชน์กันตามสัดส่วนที่ตกลงกันไว้ ทำให้เกิดปัญหาที่ตามมาก็คือ การฮั้วประมูลจะทำให้ราคาค่างานจ้างก่อสร้างโดยรวมดูสูงกว่าปกติจากผู้ยื่นประมูลที่สมคบกันยื่นราคาที่สูง ซึ่งปัญหานี้ยังส่งผลกระทบต่อผู้ว่าจ้างทำให้ต้นทุนการก่อสร้างสูงกว่าความเป็นจริงด้วย

จากประสบการณ์ของผู้เขียน ประกอบได้อ่านข้อเขียนความเห็นของท่านผู้รู้ในงานจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับเรื่องการฮั้วประมูลงานราชการ [2] พบว่านับตั้งแต่ปี 2548 เป็นต้นมาถึงปัจจุบัน บรรดาการฮั้วงานทั้งราชการส่วนกลาง การฮั้วงานของราชการส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีความเหมือนกันและแตกต่างกันบ้างในบางประการของวิธีการฮั้วงาน และพัฒนาการของการฮั้ว ในบทความนี้ขอเรียก “การสมยอมกันในการเสนอราคางานจ้าง” ตามแบบภาษาชาวบ้านที่เข้าใจกันง่ายว่า “ฮั้ว” ก็แล้วกัน เป็นที่น่าสังเกตว่า การฮั้วในยุคแรก กับยุคปัจจุบันมีความคล้ายกันในบางเรื่อง และ มีพัฒนาการของการฮั้วไปตามกาลสมัยที่ไปกระจุก ไปจบอยู่ที่จุดหนึ่ง แต่การฮั้วก็ยังเป็นการฮั้วที่ไม่สามารถตายไปจากวงการ “ประมูลงานรับจ้าง” ไทยไปได้ ข้อเขียนนี้ ขอนำเสนอข้อมูลภาพรวมของ “การฮั้ว” งานซื้องานจ้างราชการ โดยเฉพาะ “งานจ้างก่อสร้าง” ในปัจจุบันว่าเป็นอย่างไร มีการสมยอมกันอย่างไร หากกล่าวถึงเรื่องฮั้ว ในความหมายจะไม่กว้าง แต่หากกล่าวถึงการสมยอมกันเสนอราคา ต่อการเสนอหน่วยงานของรัฐ ในความหมายก็ยิ่งแคบลง ในที่นี้จะกล่าวโดยภาพรวมในบริบทของท้องถิ่น หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อปท. โดยไม่อ้างอิง กล่าวหา พาดพิงให้ร้ายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด

ความหมายของฮั้ว

เป็นศัพท์ชาวบ้านที่ใช้กันในวงการประมูลงานจ้างก่อสร้างมานานแล้ว คำว่า “ฮั้ว” ภาษาอังกฤษใช้คำว่า “bid rigging” หรือ “collusion” [3] ความหมายในภาษาราชการก็คือ “การสมยอมกันในการเสนอราคา” ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 [4] หรือที่เรียกว่า “กฎหมายว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการฮั้ว” หรือ “กฎหมายปราบฮั้ว” หรือ “กฎหมายฮั้ว” ผู้มีอำนาจสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำที่เป็นความผิดก็คือ “คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ” หรือ “คณะกรรมการ ป.ป.ช.” ตามมาตรา 14 [5] สรุปความหมายว่า

“การสมยอมการเสนอราคา” (ฮั้ว) หมายความว่า การที่ผู้เสนอราคาตั้งแต่สองคนขึ้นไป ตกลงกระทำการร่วมกันในการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ (สรุปตามมาตรา 3 [6] และมาตรา 4 [7])

ใครเป็นคนทำฮั้ว(งานราชการ) ทำฮั้วเพื่ออะไร ใครได้ประโยชน์จากฮั้ว

ในวงการจัดซื้อจัดจ้างมีการเล่าขานกันมานาน ในความจริงที่ไม่อาจปฏิเสธได้ ในหลายมุมมอง หลายกลุ่มที่เกี่ยวข้อง รวมถึงเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ กฎหมายฮั้ว กล่าวถึงเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างที่มีการสมยอม กันในการเสนอราคา ซึ่งอาจแยกแยะได้หลายกรณี ในทางความเป็นจริงก็คือ การสมยอมกันเสนอราคางานจ้าง เพื่อให้ผู้รับจ้างคนนั้น คนนี้ชนะการประมูล ซึ่งจับผิดได้ยาก และเมื่อมีการสมยอมกันเสนอราคาเสร็จ ก็มีข้อตกลงแลกเปลี่ยนกันด้วยเรียกว่า “ค่าเคลียร์” หรือ “ค่าฮั้ว” ตามต้นทุนราคางาน และตามจำนวนผู้เสนอราคางานจ้าง รวมจำนวนจากผู้มาซื้อแบบก่อสร้าง เรียกว่า “จำนวนหุ้น” กล่าวคือ คนมาซื้อแบบ 10 รายก็นับเป็น 10 หุ้น เป็นต้น

มีคำถามต่อไปว่า ใครเป็นคนจัดฮั้ว ใครที่ต้องจ่ายค่าเคลียร์หรือค่าฮั้ว แล้วใครจะเป็นคนไปจ่ายค่าฮั้ว แล้วใครจะเป็นคนไปจ่ายให้แก่ใคร จ่ายเท่าใด (กี่บาท) ใครจะได้รับเงินค่าฮั้วบ้าง และ หน่วยงานใดที่มีการฮั้วกันคำถามเหล่านี้เป็นคำถามที่มีคำตอบมานานแล้ว แต่ไม่มีใครสนใจไปศึกษาในรายละเอียดกัน

ใครเป็นคนจัดฮั้วเป็นเจ้าภาพ ก็คือ มีการตั้ง “สภาผู้รับเหมา” ขึ้นในทุกอำเภอ แบ่งหน้าที่กันทำงาน มีตัวแทนสภาผู้รับเหมา ซึ่งมีผู้รับเหมาเจ้าถิ่น หรือผู้รับเหมา “ขาใหญ่” ในแต่ละอำเภอ เรียกว่าเป็น “ผู้จัดการฮั้ว” เป็นที่น่าสังเกตว่าขาใหญ่ฮั้ว ในแต่ละอำเภออาจมีมากกว่าหนึ่งรายก็ได้ แล้วแต่วงเงินงบประมาณ และ เศรษฐกิจของแต่ละพื้นที่ ซึ่งส่วนใหญ่คนจัดฮั้วจะมีความเกี่ยวข้องกับนักการเมืองท้องถิ่นและระดับชาติ

ใครที่ต้องจ่ายค่าเคลียร์หรือค่าฮั้ว ก็ผู้รับจ้างผู้ที่อยากได้งานจ้างนั่นเอง

แล้วใครจะเป็นคนไปจ่ายให้แก่ใคร ก็ขาใหญ่งานฮั้วประจำอำเภอ หรือตัวแทนของสภาผู้รับเหมาอำเภอนั่นแหละ

ใครได้รับเงินค่าฮั้วบ้าง คนที่ได้ก็คือ คนที่มายื่นประมูลซึ่งมักจะนับจำนวนจากคนที่มาซื้อแบบก่อสร้างสำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องในขั้นตอนทั้งหมดทั้งเจ้าหน้าที่ภายใน อปท. และภายนอก อปท. ในทางปฏิบัติไม่สามารถชี้ชัดถึงจำนวนเงินที่จ่ายจริงในส่วนนี้ได้ เพราะอาจมีการจ่ายกันเป็นทอด ๆ คนรับมาก่อนก็อาจะได้มากหน่อย อยู่ที่ดุลพินิจของคนที่รับมาจ่าย แต่ผู้รับจ้างที่เป็นผู้จัดการฮั้วจะจ่ายตามจำนวนเต็มที่สมาชิกฮั้วตกลงกัน เช่น อาจกันส่วนที่ต้องจ่ายค่าฮั้วไว้จำนวน 1 – 2 หุ้น เอาไว้จ่ายเพื่อการนี้ อาทิเช่น ผู้มีส่วนในการอนุมัติหรือยกเลิก ผู้รักษากฎหมาย เจ้าของสถานที่ดำเนินการประมูลงานจ้าง [8] เพื่อกันการร้องเรียนกล่าวหา สรุปง่าย ๆ ว่ามีการสมยอมกันในหลายขั้นตอน เรียกว่าเกือบทุกขั้นตอนก็ว่าได้

วัตถุประสงค์ของการฮั้วก็เพื่อ ไม่ต้องมีการแข่งขันกันในการเสนอราคางานจ้าง หรือ ไม่ประสงค์ให้มีการ “ฟันราคากัน” จนทำให้ไม่มีกำไรนั่นเอง หรือ ก็เพื่ออยากได้งานนั้นในราคาที่ได้กำไรบ้าง หากขาดทุน ก็คงไม่มีผู้รับจ้างคนใดแย่งกันทำงาน ที่ต้องจ่ายค่าฮั้วกัน

คำถามสุดท้ายหน่วยงานใดที่มีการฮั้วกันตามปกติก็คือ หน่วยงานราชการเกือบทุกหน่วย อาจสูงถึงร้อยละ 80-90 แม้จะมีงานจ้างจำนวนหนึ่งที่มีการเสนอราคาแบบ “ฟันงาน” กัน แต่ก็มีจำนวนน้อย สาเหตุหนึ่งมาจากการ “ฮั้วแตก” กล่าวคือ ผู้ที่จะเอางานจ้างต่างฝ่ายต่างไม่ยอมกัน เพราะอาจคิดคำนวณราคาแล้ว รับจ่ายค่าเคลียร์หรือค่าฮั้วไม่ไหว ก็ต้องยอมให้มีการเสนอราคาแบบตัวใครตัวมัน เพื่อเอาชนะงานจ้างกัน

ซึ่งท่านผู้รู้ทั้งหลายมองกันด้วยประสบการณ์ก็มักจะทราบว่างานนี้ฮั้วกัน หรือ ฟันงานกัน เพราะราคาที่เสนองานจ้างจะแตกต่างกันอย่างเห็นได้ชัดเจน

วิวัฒนาการ จากฮั้วกันใต้ถุนอำเภอไปอยู่ห้องแอร์ดีกว่า

สาเหตุที่ยังมีการฮั้วงานกันอยู่ เพราะว่า ปัจจุบันผู้รับจ้างมีการฮั้วกันในห้องแอร์ ผู้รับเหมามิได้ทำอย่างเปิดเผยเหมือนเมื่อก่อน กล่าวคือจะนัดแนะล่วงหน้า หากรู้ว่าหน่วยงานใดมีการประกาศจัดซื้อจัดจ้าง ก็จะเริ่มวางแผนงานกันทันที อาทิเช่น การล็อคคนซื้อซองยื่นซองในการเสนอราคา ซึ่งตามระเบียบปัจจุบันผู้รับจ้างสามารถยื่นซองเสนอราคาได้นับตั้งแต่วันที่ขายซอง(ขายแบบก่อสร้างฯ) [9] มิได้กำหนดวันยื่น 7 วันหลังจากการขายซองเช่นตามระเบียบเดิม ปัจจุบันจึงมีการนัดหมายกันไปตกลงเฉพาะผู้รับเหมาในเครือข่ายสมาชิก “สภาผู้รับเหมา” (ในท้องที่แต่ละอำเภอไป) หากตกลงไม่ได้จึงจะวางแผนฟันราคางานกัน แต่ในความเป็นจริงส่วนใหญ่มักตกลงกันได้ โดยยอมรับค่าเคลียร์ค่าฮั้วไป

อีกสาเหตุหนึ่ง ผู้รับเหมาได้มีการแบ่งงานที่เข้ามาในพื้นที่ไว้ล่วงหน้าแล้ว ตามหลักสัญญาสุภาพบุรุษ แบ่งกันกินแบ่งกันใช้ แบ่งกันดูแลฯ เช่น สมมุติว่าอำเภอ ก มี 5 อปท. แห่ง มีงบประมาณประจำปี (งบพัฒนา) จำนวนเท่าใด ก็แบ่งพื้นที่แบ่งงบประมาณให้เท่ากันและรวมเงินค่าเคลียร์ ผู้รับเหมา จากถิ่นอื่นไว้ด้วย ส่วนงบประมาณนอกเหนือจาก อปท. เช่น งบเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ อปท. หรือ งบส่วนกลางจากนายอำเภอของบอุทกภัย หรือ งบยุทธศาสตร์จังหวัด ก็เช่นกัน

ผู้จัดการฮั้วก็จะสอบถามหน่วยงานประมูลงานจ้างว่าจะมีการเคลียร์ค่าคณะกรรมการตรวจรับงานจ้างเท่าใด รวมเบ็ดเสร็จเท่าใด ปกติจะอยู่ที่ประมาณร้อยละ 10 ของงานจ้างเป็นอย่างต่ำ (10 %) หรืออาจสูงถึง 23 - 40 % ขึ้นอยู่กับลักษณะงาน เช่น หากเป็นงานดินงานขุดลอก งบอุทกภัย ลงลูกรัง ค่าส่วนแบ่งก็จะสูง หรือเป็นงานก่อสร้างที่ง่ายไม่ซับซ้อน เป็นต้น เสร็จแล้วผู้จัดการฮั้วถึงคิดค่าราคางาน ค่ากำไรขาดทุนเสร็จ จึงจะตกลงว่าผู้รับจ้างคนใดจะรับงาน

มีข้อสังเกตว่าการฮั้วกันมักทำกันมิดชิดในห้องแอร์ที่ทำการของผู้รับจ้างในพื้นที่ หรืออาจฮั้วกันที่บ้านใหญ่ ของนักการเมืองคนใดคนหนึ่ง

ข้อเท็จจริงดังที่นำเสนอข้างต้น มักไม่มีผู้เกี่ยวข้องสนใจ และยอมรับความมีอยู่จริงของมัน ยังคงปล่อยให้มีการกระทำ หรือปฏิบัติที่ผิดกฎหมายมาโดยตลอด ขอทิ้งท้ายไว้เพียงแค่นี้ก่อนเนื่องจากยังมีข้อมูลที่จะนำเสนออีกขอยกไปต่อตอนที่สอง

---

[1] สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 20 สิงหาคม 2558ปีที่ 65 ฉบับที่ 22762 หน้า 10 <การเมืองท้องถิ่น> & สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ปีที่ 62 ฉบับที่ 49 วันศุกร์ที่ 21 สิงหาคม - วันพฤหัสบดีที่ 27 สิงหาคม 2558 หน้า 80

[2]สุขุม สุขพันธ์โพธาราม, การแก้ปัญหาทุจริตคอร์รัปชันในงานก่อสร้าง, เลขาธิการ วิศวกรรมสถานแห่งประเทศไทย ในพระบรมราชูปถัมภ์ (ว.ส.ท.), นิตยสาร Electricity & Industry Magazine, ปีที่ 11 ฉบับที่ 6 พฤศจิกายน - ธันวาคม 2547, http://www.technologymedia.co.th/articledetail.asp?arid=1361&pid=136 & ฮั้วประมูลทำถนน : บนหนทางคอร์รัปชั่น, บทความเจาะลึกการทุจริตในวงการทำถนน, 6 ตุลาคม 2549,http://writer.dek-d.com/serapheter/story/view.php?id=203430 & ศณีรา (นามแฝง), รู้จัดซื้อ รู้จัดจ้าง รู้ทันกังฉิน ?, บล็อกโอเคเนชัน, ตุลาคม 2551, http://www.oknation.net/blog/print.php?id=336625 & วิสิฐ อัจฉยานนท์กิจ, เขาฮั้วงานกันอย่างไร ตอนที่ 1-2, 8 พฤษภาคม 2556, http://www.buildernews.in.th/page.php?a=10&n=176&cno=5221 & กลโกง..ฮั้วประมูล..กับอำนาจรัฐ..ที่ต้องดูแล.., 12 พฤศจิกายน 2556, http://www.oknation.net/blog/cleanpolicy/2013/11/12/entry-1

[3] การฮั้วประมูล, วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, https://th.wikipedia.org/wiki/การฮั้วประมูล

[4] พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 120 ก หน้า 70 วันที่ 29 พฤศจิกายน 2542

[5] มาตรา 14 ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช.มีอำนาจสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำที่เป็นความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัตินี้

[6] มาตรา 3 ในพระราชบัญญัตินี้

“การเสนอราคา” หมายความว่า การยื่นข้อเสนอเพื่อเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐอันเกี่ยวกับการซื้อ การจ้าง การแลกเปลี่ยน การเช่า การจำหน่ายทรัพย์สิน การได้รับสัมปทานหรือการได้รับสิทธิใดๆ

[7] มาตรา 4 ผู้ใดตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ โดยหลีกเลี่ยงการแข่งขันราคาอย่างเป็นธรรม หรือโดยการกีดกันมิให้มีการเสนอสินค้าหรือบริการอื่นต่อหน่วยงานของรัฐ หรือโดยการเอาเปรียบแก่หน่วยงานของรัฐอันมิใช่เป็นไปในทางการประกอบธุรกิจปกติ ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสามปี และปรับร้อยละห้าสิบของจำนวนเงินที่มีการเสนอราคาสูงสุดในระหว่างผู้ร่วมกระทำความผิดนั้น หรือของจำนวนเงินที่มีการทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐแล้วแต่จำนวนใดจะสูงกว่า

ผู้ใดเป็นธุระในการชักชวนให้ผู้อื่นร่วมตกลงกันในการกระทำความผิดตามที่บัญญัติไว้ในวรรคหนึ่ง ผู้นั้นต้องระวางโทษตามวรรคหนึ่ง

[8] ศูนย์รวมการจัดซื้อจัดจ้างตั้ง ณ ที่ว่าการอำเภอ ตามหนังสือสั่งการ กระทรวงมหาดไทย ด่วนมาก ที่ มท 0808.2/ว 897 ลงวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2558 เรื่อง การสร้างธรรมาภิบาลในการจัดซื้อจัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, http://thongthinlaw.blogspot.com/2015/02/08082897-10-2558_49.html

ข้อ 2.7 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้สถานที่กลางระดับอำเภอและจังหวัดซึ่งเป็นศูนย์รวมข้อมูลข่าวสารการจัดซื้อจัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสถานที่กลางสำหรับปิดประกาศสอบราคา/ประกวดราคา และดำเนินการรับและเปิดซองสอบราคา/ประกวดราคา

[9] ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 9 พ.ศ. 2553 ข้อ 34 “การซื้อหรือการจ้างโดยวิธีสอบราคา ให้ดำเนินการดังนี้

(1) ก่อนวันเปิดซองสอบราคาไม่น้อยกว่าสิบวัน สำหรับการสอบราคาในประเทศหรือไม่น้อยกว่าสี่สิบห้าวัน สำหรับการสอบราคานานาชาติ ให้เจ้าหน้าที่พัสดุส่งประกาศเผยแพร่การสอบราคา และเอกสารสอบราคาไปยังผู้มีอาชีพขายหรือรับจ้างทำงานนั้นโดยตรง หรือโดยทางไปรษณีย์ลงทะเบียนให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ แต่ทั้งนี้ต้องไม่น้อยกว่าห้าราย กับให้ปิดประกาศเผยแพร่การสอบราคาไว้โดยเปิดเผย ณ ที่ทำการของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้น หรือตามที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกำหนด...”

& ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535
ข้อ 41 "การซื้อหรือการจ้างโดยวิธีสอบราคาให้ดำเนินการดังนี้
(1) ก่อนวันเปิดซองสอบราคาไม่น้อยกว่า 10 วันสำหรับการสอบราคาในประเทศหรือไม่น้อยกว่า 45 วันสำหรับการสอบราคานานาชาติให้เจ้าหน้าที่พัสดุส่งประกาศเผยแพร่การสอบราคาและเอกสารสอบราคาไปยังผู้มีอาชีพขายหรือรับจ้างทำงานนั้นโดยตรงหรือโดยทางไปรษณีย์ลงทะเบียนให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้กับให้ปิดประกาศเผยแพร่การสอบราคาไว้โดยเปิดเผย ณ ที่ทำการของส่วนราชการนั้น ..."