การรักษาราชการแทน การปฏิบัติราชการแทน การรักษาการในตำแหน่ง การปฏิบัติหน้าที่ของปลัดเทศบาลและหัวหน้าส่วนราชการ

10 พฤษภาคม 2557

การรักษาราชการแทน การปฏิบัติราชการแทนของปลัดเทศบาลและหัวหน้าส่วนราชการ ซึ่งเป็น "บุคลากรฝ่ายประจำ" ไม่ใช่ "บุคลากรฝ่ายบริหารการเมือง" หรือที่ผู้เขียนจะขอเรียกง่าย ๆ ว่า "หลักตัวตายตัวแทนทางมหาชน" อันได้แก่

(1) การรักษาราชการแทน

(2) การปฏิบัติราชการแทน

(3) การรักษาการในตำแหน่ง

(4) การปฏิบัติหน้าที่(ของผู้ที่พ้นจากตำแหน่งแล้วในระหว่างที่ยังไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งใหม่) หรือ การปฏิบัติหน้าที่แทนตามที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้ 

ผู้เขียนเห็นว่า หลักการทั้ง 4 อย่าง จะแตกต่างกันในสาระสำคัญ เอาหลักง่าย ๆ โดยทั่วไปของท้องถิ่น (ของปลัดเทศบาล) มาพิจารณาได้พอสังเขป ดังนี้

(1) การรักษาราชการแทน เป็นเรื่องของ “การแทนตัว”ในทางกฎหมาย ผู้รักษาราชการแทนทำได้ทุกอย่างถ้ามีกรณีจำเป็นเว้นแต่ มิใช่เรื่องสำคัญและจำเป็น หรือเป็นเรื่อง “เฉพาะตัว” และหรือมีกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เช่น ปลัดอำเภออาวุโสรักษาราชการแทนนายอำเภอ (รักษาราชการแทนลำดับที่ 1) เนื่องจากนายอำเภอไปศึกษาอบรม รร.นปส. ในทางนิตินัยปลัดอำเภออาวุโสก็คือนายอำเภอสามารถลงนามเอกสารราชการได้ทุกอย่างแต่กรณีขออนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืน (ป.4) กรมการปกครองสั่งการเป็นหนังสือเป็นนโยบายว่าให้เป็นอำนาจ “เฉพาะตัว” ของนายอำเภอ ฉะนั้น ในระหว่างที่ปลัดอำเภออาวุโสรักษาราชการแทนนายอำเภอจะลงนาม ป.4 ไม่ได้

หรือ ยังมีเหตุกรณีอื่น ๆ ที่โดยธรรมเนียมปฏิบัติราชการแล้ว “ไม่สมควร” เช่น เป็นเรื่องงานนโยบายสำคัญเฉพาะเป็นเรื่องสำคัญที่ต้องให้ผู้ดำรงตำแหน่ง “ตัวจริง” สั่งการหรือลงนาม ฯลฯ เป็นต้น

กรณีรักษาราชการแทนนี้ โดยนัยยะ ระบุเหตุเบื้องต้นไว้ 2 กรณี คือ

(1.1) กรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ หรืออยู่แต่ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้

(1.2) กรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่ง ไม่ว่ากรณีใด ๆ เช่น ตาย ลาออก พ้นจากตำแหน่ง (ตามวาระหรือถูกให้ออกฯ) ถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่งอื่น หรือ ตำแหน่งว่างลงไม่ว่ากรณีใด ๆ

ซึ่ง ทั้งสองกรณีเป็นหลักแม่บทของ “ราชการ” ตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หมวด 6 (การรักษาราชการแทน) แต่ ในกรณีของ “ท้องถิ่น” หลักการนี้ “เพี้ยน” เพราะ ในการ “รักษาราชการแทนของปลัด อปท.” อ้างข้อ (1.1)(1.2) ครบถ้วน แต่ กรณีของหัวหน้าส่วนราชการ (หมายถึง หน.กอง ผอ.กอง หรือ ผอ.สำนัก) การรักษาราชการแทนใช้ได้เฉพาะกรณีตามข้อ (1.2) เท่านั้น

ในกรณีของท้องถิ่น (เทศบาล) อ้างตาม ประกาศ ก.ท.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ข้อ 269, 270

(ในกรณีของ อบต. ตามประกาศ ก.อบต.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตำบล ข้อ 244, 245)

“ข้อ 269 ในกรณีที่ไม่มีปลัดเทศบาล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ ให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้ามีรองปลัดเทศบาลหลายคน ให้นายกเทศมนตรีแต่งตั้งรองปลัดเทศบาลคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งรองปลัดเทศบาล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ ให้นายกเทศมนตรีแต่งตั้งพนักงานเทศบาลในเทศบาลซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้อำนวยการกองหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นเป็นผู้รักษาราชการแทน

ในกรณีที่ไม่มีรองปลัดเทศบาล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้นายกเทศมนตรีจะแต่งตั้งพนักงานเทศบาลในเทศบาลซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้อำนวยการกองหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นเป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้

ข้อ 270 ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนัก ผู้อำนวยการกอง หรือหัวหน้า ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น ให้นายกเทศมนตรีแต่งตั้งพนักงานเทศบาลในสำนัก กองหรือส่วนราชการนั้นคนใดคนหนึ่งที่เห็นสมควร ให้เป็นผู้รักษาราชการแทนได้ แต่เพื่อความเหมาะสมแก่การรับผิดชอบการปฏิบัติราชการในสำนัก กองหรือส่วนราชการนั้น นายกเทศมนตรีอาจจะแต่งตั้งพนักงานเทศบาลคนใดคนหนึ่งซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่า ผู้อำนวยการกองหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นเป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้ ”

(2) การปฏิบัติราชการแทน ในทางกฎหมายก็คือ “การมอบอำนาจให้กระทำแทน” นั่นเอง ฉะนั้น หากผู้ดำรงตำแหน่งตัวจริงมีการมอบอำนาจถูกต้องโดยชัดแจ้งก็กระทำได้หมดทุกอย่าง กรณีนี้กระทำได้เฉพาะ “มีตัวผู้ดำรงตำแหน่งตัวจริงอยู่” เท่านั้นตัวรักษาการ ตัวรักษาการในตำแหน่ง หรือ ตัวผู้ปฏิบัติหน้าที่(แทน) ไม่ได้

ในกรณีของท้องถิ่น (เทศบาล) อ้างตาม ประกาศ ก.ท.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ข้อ 266
(ในกรณีของ อบต. ตามประกาศ ก.อบต.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตำบล ข้อ 240)

ตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หมวด 5 (การปฏิบัติราชการแทน)

(3) การรักษาการในตำแหน่ง กรณีนี้เป็นเรื่องเฉพาะ มีหลักการนี้กำหนดไว้เฉพาะ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 68 อันเป็นกฎหมายหลักที่ข้าราชการฝ่ายพลเรือนต้องนำไปปรับใช้

“มาตรา 68 ในกรณีที่ตำแหน่งข้าราชการพลเรือนสามัญว่างลง หรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ และเป็นกรณีที่มิได้บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

ให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 มีอำนาจสั่งให้ข้าราชการพลเรือนที่เห็นสมควรรักษาการในตำแหน่งนั้นได้

ผู้รักษาการในตำแหน่งตามวรรคหนึ่ง ให้มีอำนาจหน้าที่ตามตำแหน่งที่รักษาการนั้น ในกรณีที่มีกฎหมายอื่น กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติของคณะรัฐมนตรี มติคณะกรรมการตามกฎหมายหรือคำสั่งผู้บังคับบัญชา แต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งนั้น ๆ เป็นกรรมการ หรือให้มีอำนาจหน้าที่อย่างใด ก็ให้ผู้รักษาการในตำแหน่งทำหน้าที่กรรมการ หรือมีอำนาจหน้าที่อย่างนั้นในระหว่างที่รักษาการในตำแหน่งแล้วแต่กรณี ”

ในกรณีของท้องถิ่น (เทศบาล) ตาม ประกาศ ก.ท.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ข้อ 273

(ในกรณีของ อบต. ตามประกาศ ก.อบต.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตำบล ข้อ 248)

“ ข้อ 273 ในกรณีที่ตำแหน่งพนักงานเทศบาลตำแหน่งอื่นว่างลง หรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ และเป็นกรณีที่มิได้มีการกำหนดไว้เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการแทนและการรักษาราชการแทน ให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจสั่งให้พนักงานเทศบาลที่เห็นสมควรให้รักษาการในตำแหน่งนั้นได้ โดยให้พิจารณาถึงความรู้ความสามารถ ความเหมาะสมและเป็นประโยชน์ต่อทางราชการสูงสุด

สำหรับกรณีตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาว่างลงหรือผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการได้และมีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยไว้ ให้ผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยเป็นผู้รักษาการในตำแหน่ง ถ้ามีผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยหลายคน ให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วย คนหนึ่งหรือหลายคนรักษาการในตำแหน่งตามลำดับไว้เป็นการล่วงหน้าได้ผู้รักษาการในตำแหน่งตามวรรคหนึ่ง ให้มีอำนาจหน้าที่ตามตำแหน่งที่รักษาการนั้น ในกรณีที่มีกฎหมายอื่น กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติคณะรัฐมนตรี มติคณะกรรมการตามกฎหมาย หรือคำสั่งผู้บังคับบัญชาแต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งนั้น เป็นกรรมการหรือให้มีอำนาจหน้าที่ใด ก็ให้ผู้รักษาการในตำแหน่งทำหน้าที่กรรมการหรือมีอำนาจหน้าที่อย่างนั้น ในระหว่างที่รักษาการในตำแหน่ง แล้วแต่กรณี ”

(4) การปฏิบัติหน้าที่ (ของผู้ที่พ้นจากตำแหน่งแล้วในระหว่างที่ยังไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งใหม่) หรือ การปฏิบัติหน้าที่แทนตามที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้

มีกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้ ให้ ปลัด อปท.ปฏิบัติหน้าที่นายกฯ เท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราว เช่น

เทศบาล ตาม พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 13 พ.ศ. 2552

“มาตรา 8 วรรคสอง

ในระหว่างที่ไม่มีนายกเทศมนตรี ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนวันที่จัดตั้งเทศบาลปฏิบัติหน้าที่ปลัดเทศบาล และให้ปฏิบัติหน้าที่นายกเทศมนตรีเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราว จนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี ”

อบจ. ตาม พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขถึงฉบับที่ 4 พ.ศ. 2552

“มาตรา 36 วรรคสาม

ในระหว่างที่ไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราว จนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ”

อบต. ตาม พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 6 พ.ศ.2552

“มาตรา 64 วรรคสาม

ในระหว่างที่ไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราวจนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ”

ลองมาเทียบดูตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 181 ให้คณะรัฐมนตรีคนเดิม “ปฏิบัติหน้าที่” ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่

“มาตรา 181 คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่ง ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ แต่ในกรณีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 180 (2) คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ได้เท่าที่จำเป็น ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด ดังต่อไปนี้ …”

ข้อสังเกตเปรียบเทียบกับการรักษาราชการแทนในราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ)  ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534

มาตรา 56

ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้รองผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ให้ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ให้ปลัดจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้ามีรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือปลัดจังหวัดหลายคน ให้ปลัดกระทรวงแต่งตั้งรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือปลัดจังหวัดคนใดคนหนึ่ง แล้วแต่กรณี เป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีทั้งผู้ดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด และปลัดจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดซึ่งมีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทน

มาตรา 64

ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งนายอำเภอ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้งปลัดอำเภอ หรือหัวหน้าส่วนราชการประจำอำเภอผู้มีอาวุโส ตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทนถ้ามีผู้ดำรงตำแหน่งนายอำเภอ แต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้นายอำเภอแต่งตั้งปลัดอำเภอ หรือหัวหน้าส่วนราชการประจำอำเภอผู้มีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทนในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอมิได้แต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนไว้ตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง ให้ปลัดอำเภอหรือหัวหน้าส่วนราชการประจำอำเภอผู้มีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทน

ข้อสังเกต อปท.ไม่มีหลักอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทน เหมือน พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534

อนึ่ง การลงชื่อและตำแหน่งนี้ ตามผนวก 3 แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ พ.ศ. 2526 รวมแก้ไข ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2548
ฉบับที่ 3 พ.ศ.2560  กำหนดไว้คือ 

(1) หัวหน้าส่วนราชการเป็นผู้ลงชื่อในหนังสือทุกกรณี

(2) การลงชื่อแทน  ผู้ลงชื่อแทนจะต้องเป็นผู้ที่ได้รับมอบหมายหรือได้รับมอบอำนาจ  การมอบหมายต้องทำเป็นหนังสือ  โดยปกติจะทำเป็น คำสั่ง

(3) ในกรณีที่มีการลงชื่อแทนให้ใช้คำว่า ปฏิบัติหน้าที่แทน รักษาราชการแทน  รักษาการแทน  ปฏิบัติราชการแทน  รักษาการในตำแหน่ง  หรือทำการแทน  แล้วแต่กรณี  ตามที่กฎหมายกำหนด

(4) ในกรณีที่ไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้ใช้คำว่า  “แทน” 

อ้างอิง

[1] "ผลทางกฎหมายของการมอบหมายอำนาจในการปฏิบัติราชการ" โดย กรวรา บุญศิริ นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ, 
http://web.krisdika.go.th/data/outsitedata/outsite16/file/act15.pdf  

[2] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 8 พ.ศ. 2553

[3] ประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด ... เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล พ.ศ. ... (ตัวอย่าง), http://local.moi.go.th/municiple%20rule.pdf
[4] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540

[5] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496

[6] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 

[7] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 8 พ.ศ.2553, 
http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน_พ.ศ.2534_แก้ไขเพิ่มเติมถึง_ฉบับที่_8_พ.ศ.2553 

[8]  สรุปพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 8 พ.ศ. 2553, 11 พฤษภาคม 2557, 
https://www.slideshare.net/25502523/2534-8-2553-34532784

[9] ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ พ.ศ. 2526 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122 ตอนพิเศษ 99 ง วันที่ 23 กันยายน 2548 หน้า 1, ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ  (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2548 (ระบบสารบรรณอิเล็กทรอนิกส์) ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122 ตอนพิเศษ 99 ง วันที่ 23 กันยายน 2548 หน้า 32 , ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ  (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2560 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนพิเศษ 325 ง วันที่ 29 ธันวาคม 2560 หน้า 5, 

& ฉบับกฤษฎีกา http://web.krisdika.go.th/data... 

& ฉบับแรก และฉบับที่ 2 ราชกิจจานุเบกษา https://www.nat.go.th/กฎหมาย/ร...

& ฉบับที่ 3 ราชกิจจานุเบกษา http://www.oap.go.th/images/do...