การรักษาราชการแทน การปฏิบัติราชการแทน การรักษาการในตำแหน่ง การปฏิบัติหน้าที่ของปลัดเทศบาลและหัวหน้าส่วนราชการ
10 พฤษภาคม 2557
การรักษาราชการแทน การปฏิบัติราชการแทนของปลัดเทศบาลและหัวหน้าส่วนราชการ ซึ่งเป็น "บุคลากรฝ่ายประจำ" ไม่ใช่ "บุคลากรฝ่ายบริหารการเมือง" หรือที่ผู้เขียนจะขอเรียกง่าย ๆ ว่า "หลักตัวตายตัวแทนทางมหาชน" อันได้แก่
(1) การรักษาราชการแทน
(2) การปฏิบัติราชการแทน
(3) การรักษาการในตำแหน่ง
(4) การปฏิบัติหน้าที่(ของผู้ที่พ้นจากตำแหน่งแล้วในระหว่างที่ยังไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งใหม่) หรือ การปฏิบัติหน้าที่แทนตามที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้
ผู้เขียนเห็นว่า หลักการทั้ง 4 อย่าง จะแตกต่างกันในสาระสำคัญ เอาหลักง่าย ๆ โดยทั่วไปของท้องถิ่น (ของปลัดเทศบาล) มาพิจารณาได้พอสังเขป ดังนี้
(1) การรักษาราชการแทน เป็นเรื่องของ “การแทนตัว”ในทางกฎหมาย ผู้รักษาราชการแทนทำได้ทุกอย่างถ้ามีกรณีจำเป็นเว้นแต่ มิใช่เรื่องสำคัญและจำเป็น หรือเป็นเรื่อง “เฉพาะตัว” และหรือมีกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เช่น ปลัดอำเภออาวุโสรักษาราชการแทนนายอำเภอ (รักษาราชการแทนลำดับที่ 1) เนื่องจากนายอำเภอไปศึกษาอบรม รร.นปส. ในทางนิตินัยปลัดอำเภออาวุโสก็คือนายอำเภอสามารถลงนามเอกสารราชการได้ทุกอย่างแต่กรณีขออนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืน (ป.4) กรมการปกครองสั่งการเป็นหนังสือเป็นนโยบายว่าให้เป็นอำนาจ “เฉพาะตัว” ของนายอำเภอ ฉะนั้น ในระหว่างที่ปลัดอำเภออาวุโสรักษาราชการแทนนายอำเภอจะลงนาม ป.4 ไม่ได้
หรือ ยังมีเหตุกรณีอื่น ๆ ที่โดยธรรมเนียมปฏิบัติราชการแล้ว “ไม่สมควร” เช่น เป็นเรื่องงานนโยบายสำคัญเฉพาะเป็นเรื่องสำคัญที่ต้องให้ผู้ดำรงตำแหน่ง “ตัวจริง” สั่งการหรือลงนาม ฯลฯ เป็นต้น
กรณีรักษาราชการแทนนี้ โดยนัยยะ ระบุเหตุเบื้องต้นไว้ 2 กรณี คือ
(1.1) กรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ หรืออยู่แต่ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้
(1.2) กรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่ง ไม่ว่ากรณีใด ๆ เช่น ตาย ลาออก พ้นจากตำแหน่ง (ตามวาระหรือถูกให้ออกฯ) ถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่งอื่น หรือ ตำแหน่งว่างลงไม่ว่ากรณีใด ๆ
ซึ่ง ทั้งสองกรณีเป็นหลักแม่บทของ “ราชการ” ตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หมวด 6 (การรักษาราชการแทน) แต่ ในกรณีของ “ท้องถิ่น” หลักการนี้ “เพี้ยน” เพราะ ในการ “รักษาราชการแทนของปลัด อปท.” อ้างข้อ (1.1)(1.2) ครบถ้วน แต่ กรณีของหัวหน้าส่วนราชการ (หมายถึง หน.กอง ผอ.กอง หรือ ผอ.สำนัก) การรักษาราชการแทนใช้ได้เฉพาะกรณีตามข้อ (1.2) เท่านั้น
ในกรณีของท้องถิ่น (เทศบาล) อ้างตาม ประกาศ ก.ท.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ข้อ 269, 270
(ในกรณีของ อบต. ตามประกาศ ก.อบต.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตำบล ข้อ 244, 245)
“ข้อ 269 ในกรณีที่ไม่มีปลัดเทศบาล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ ให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้ามีรองปลัดเทศบาลหลายคน ให้นายกเทศมนตรีแต่งตั้งรองปลัดเทศบาลคนหนึ่งเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งรองปลัดเทศบาล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ ให้นายกเทศมนตรีแต่งตั้งพนักงานเทศบาลในเทศบาลซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้อำนวยการกองหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นเป็นผู้รักษาราชการแทน
ในกรณีที่ไม่มีรองปลัดเทศบาล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้นายกเทศมนตรีจะแต่งตั้งพนักงานเทศบาลในเทศบาลซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้อำนวยการกองหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นเป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้
ข้อ 270 ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนัก ผู้อำนวยการกอง หรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น ให้นายกเทศมนตรีแต่งตั้งพนักงานเทศบาลในสำนัก กองหรือส่วนราชการนั้นคนใดคนหนึ่งที่เห็นสมควร ให้เป็นผู้รักษาราชการแทนได้ แต่เพื่อความเหมาะสมแก่การรับผิดชอบการปฏิบัติราชการในสำนัก กองหรือส่วนราชการนั้น นายกเทศมนตรีอาจจะแต่งตั้งพนักงานเทศบาลคนใดคนหนึ่งซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่า ผู้อำนวยการกองหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นเป็นผู้รักษาราชการแทนก็ได้”
(2) การปฏิบัติราชการแทน ในทางกฎหมายก็คือ “การมอบอำนาจให้กระทำแทน” นั่นเอง ฉะนั้น หากผู้ดำรงตำแหน่งตัวจริงมีการมอบอำนาจถูกต้องโดยชัดแจ้งก็กระทำได้หมดทุกอย่าง กรณีนี้กระทำได้เฉพาะ “มีตัวผู้ดำรงตำแหน่งตัวจริงอยู่” เท่านั้นตัวรักษาการ ตัวรักษาการในตำแหน่ง หรือ ตัวผู้ปฏิบัติหน้าที่(แทน) ไม่ได้
ในกรณีของท้องถิ่น (เทศบาล) อ้างตาม ประกาศ ก.ท.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ข้อ 266
(ในกรณีของ อบต. ตามประกาศ ก.อบต.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตำบล ข้อ 240)
ตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หมวด 5 (การปฏิบัติราชการแทน)
(3) การรักษาการในตำแหน่ง กรณีนี้เป็นเรื่องเฉพาะ มีหลักการนี้กำหนดไว้เฉพาะ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 68 อันเป็นกฎหมายหลักที่ข้าราชการฝ่ายพลเรือนต้องนำไปปรับใช้
“มาตรา 68 ในกรณีที่ตำแหน่งข้าราชการพลเรือนสามัญว่างลง หรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ และเป็นกรณีที่มิได้บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
ให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 มีอำนาจสั่งให้ข้าราชการพลเรือนที่เห็นสมควรรักษาการในตำแหน่งนั้นได้
ผู้รักษาการในตำแหน่งตามวรรคหนึ่ง ให้มีอำนาจหน้าที่ตามตำแหน่งที่รักษาการนั้น ในกรณีที่มีกฎหมายอื่น กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติของคณะรัฐมนตรี มติคณะกรรมการตามกฎหมายหรือคำสั่งผู้บังคับบัญชา แต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งนั้น ๆ เป็นกรรมการ หรือให้มีอำนาจหน้าที่อย่างใด ก็ให้ผู้รักษาการในตำแหน่งทำหน้าที่กรรมการ หรือมีอำนาจหน้าที่อย่างนั้นในระหว่างที่รักษาการในตำแหน่งแล้วแต่กรณี”
ในกรณีของท้องถิ่น (เทศบาล) ตาม ประกาศ ก.ท.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ข้อ 273
(ในกรณีของ อบต. ตามประกาศ ก.อบต.จ. เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตำบล ข้อ 248)
“ข้อ 273 ในกรณีที่ตำแหน่งพนักงานเทศบาลตำแหน่งอื่นว่างลง หรือผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ และเป็นกรณีที่มิได้มีการกำหนดไว้เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการแทนและการรักษาราชการแทน ให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจสั่งให้พนักงานเทศบาลที่เห็นสมควรให้รักษาการในตำแหน่งนั้นได้ โดยให้พิจารณาถึงความรู้ความสามารถ ความเหมาะสมและเป็นประโยชน์ต่อทางราชการสูงสุด
สำหรับกรณีตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาว่างลงหรือผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ราชการได้และมีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยไว้ ให้ผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยเป็นผู้รักษาการในตำแหน่ง ถ้ามีผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยหลายคน ให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วย คนหนึ่งหรือหลายคนรักษาการในตำแหน่งตามลำดับไว้เป็นการล่วงหน้าได้ผู้รักษาการในตำแหน่งตามวรรคหนึ่ง ให้มีอำนาจหน้าที่ตามตำแหน่งที่รักษาการนั้น ในกรณีที่มีกฎหมายอื่น กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติคณะรัฐมนตรี มติคณะกรรมการตามกฎหมาย หรือคำสั่งผู้บังคับบัญชาแต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งนั้น เป็นกรรมการหรือให้มีอำนาจหน้าที่ใด ก็ให้ผู้รักษาการในตำแหน่งทำหน้าที่กรรมการหรือมีอำนาจหน้าที่อย่างนั้น ในระหว่างที่รักษาการในตำแหน่ง แล้วแต่กรณี”
(4) การปฏิบัติหน้าที่ (ของผู้ที่พ้นจากตำแหน่งแล้วในระหว่างที่ยังไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งใหม่) หรือ การปฏิบัติหน้าที่แทนตามที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้
มีกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้ ให้ ปลัด อปท.ปฏิบัติหน้าที่นายกฯ เท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราว เช่น
เทศบาล ตาม พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 13 พ.ศ. 2552
“มาตรา 8 วรรคสอง
ในระหว่างที่ไม่มีนายกเทศมนตรี ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนวันที่จัดตั้งเทศบาลปฏิบัติหน้าที่ปลัดเทศบาล และให้ปฏิบัติหน้าที่นายกเทศมนตรีเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราว จนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี”
อบจ. ตาม พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขถึงฉบับที่ 4 พ.ศ. 2552
“มาตรา 36 วรรคสาม
ในระหว่างที่ไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราว จนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด”
อบต. ตาม พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 6 พ.ศ.2552
“มาตรา 64 วรรคสาม
ในระหว่างที่ไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราวจนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนตำบล”
ลองมาเทียบดูตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 181 ให้คณะรัฐมนตรีคนเดิม “ปฏิบัติหน้าที่” ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่
“มาตรา 181 คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่ง ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ แต่ในกรณีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 180 (2) คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ได้เท่าที่จำเป็น ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด ดังต่อไปนี้…”
ข้อสังเกตเปรียบเทียบกับการรักษาราชการแทนในราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ) ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534
มาตรา 56
ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้รองผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ให้ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ให้ปลัดจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้ามีรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือปลัดจังหวัดหลายคน ให้ปลัดกระทรวงแต่งตั้งรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือปลัดจังหวัดคนใดคนหนึ่ง แล้วแต่กรณี เป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีทั้งผู้ดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด และปลัดจังหวัด หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดซึ่งมีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทน
มาตรา 64
ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งนายอำเภอ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้งปลัดอำเภอ หรือหัวหน้าส่วนราชการประจำอำเภอผู้มีอาวุโส ตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทนถ้ามีผู้ดำรงตำแหน่งนายอำเภอ แต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้นายอำเภอแต่งตั้งปลัดอำเภอ หรือหัวหน้าส่วนราชการประจำอำเภอผู้มีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทนในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอมิได้แต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนไว้ตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง ให้ปลัดอำเภอหรือหัวหน้าส่วนราชการประจำอำเภอผู้มีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทน
ข้อสังเกต อปท.ไม่มีหลักอาวุโสตามระเบียบแบบแผนของทางราชการเป็นผู้รักษาราชการแทน เหมือน พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534
อนึ่ง การลงชื่อและตำแหน่งนี้ ตามผนวก 3 แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ พ.ศ. 2526 รวมแก้ไข ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2548
ฉบับที่ 3 พ.ศ.2560 กำหนดไว้คือ
(1) หัวหน้าส่วนราชการเป็นผู้ลงชื่อในหนังสือทุกกรณี
(2) การลงชื่อแทน ผู้ลงชื่อแทนจะต้องเป็นผู้ที่ได้รับมอบหมายหรือได้รับมอบอำนาจ การมอบหมายต้องทำเป็นหนังสือ โดยปกติจะทำเป็น คำสั่ง
(3) ในกรณีที่มีการลงชื่อแทนให้ใช้คำว่า ปฏิบัติหน้าที่แทน รักษาราชการแทน รักษาการแทน ปฏิบัติราชการแทน รักษาการในตำแหน่ง หรือทำการแทน แล้วแต่กรณี ตามที่กฎหมายกำหนด
(4) ในกรณีที่ไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้ใช้คำว่า “แทน”
อ้างอิง
[1] "ผลทางกฎหมายของการมอบหมายอำนาจในการปฏิบัติราชการ" โดย กรวรา บุญศิริ นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ,
http://web.krisdika.go.th/data/outsitedata/outsite16/file/act15.pdf
[2] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 8 พ.ศ. 2553
[3] ประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด ... เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล พ.ศ. ... (ตัวอย่าง), http://local.moi.go.th/municiple%20rule.pdf
[4] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540
[5] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496
[6] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537
[7] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 8 พ.ศ.2553,
http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน_พ.ศ.2534_แก้ไขเพิ่มเติมถึง_ฉบับที่_8_พ.ศ.2553
[8] สรุปพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 8 พ.ศ. 2553, 11 พฤษภาคม 2557,
https://www.slideshare.net/25502523/2534-8-2553-34532784
[9] ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ พ.ศ. 2526 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122 ตอนพิเศษ 99 ง วันที่ 23 กันยายน 2548 หน้า 1, ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2548 (ระบบสารบรรณอิเล็กทรอนิกส์) ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122 ตอนพิเศษ 99 ง วันที่ 23 กันยายน 2548 หน้า 32 , ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยงานสารบรรณ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2560 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนพิเศษ 325 ง วันที่ 29 ธันวาคม 2560 หน้า 5,
& ฉบับกฤษฎีกา http://web.krisdika.go.th/data...
& ฉบับแรก และฉบับที่ 2 ราชกิจจานุเบกษา https://www.nat.go.th/กฎหมาย/ร...
& ฉบับที่ 3 ราชกิจจานุเบกษา http://www.oap.go.th/images/do...
ความเห็น (2)
ข้อสังเกตที่แปลกประหลาดที่อาจเกินกว่าจะคาดคิด อาจเกิดผลประหลาดในทางกฎหมายได้ หากตีความไม่ดี : 3 พฤษภาคม 2564,
https://www.facebook.com/groups/1458406430986068/permalink/2231168890376481/
3 พฤษภาคม 2564 #ข้อสังเกตที่แปลกประหลาดที่อาจเกินกว่าจะคาดคิด อาจเกิดผลประหลาดในทางกฎหมายได้ หากตีความไม่ดี(1) คำว่า “รักษาราชการแทน” บัญญัติอยู่ในหมวด 6 มาตรา 41-50 แห่ง พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 หมายถึง กรณีไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งใดหรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ซึ่งคำว่า “ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” หมายความรวมถึง “ไม่อยู่ด้วย”(2) พรบ.สภาตำบลและอบต.พ.ศ.2537 มาตรา 60 ใช้คำว่า ในกรณีที่นายก “ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้”พรบ.อบจ.พ.ศ.2540 มาตรา 39/1 ใช้คำว่า “หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้”(3) แต่แปลก พรบ.เทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 48 วีสติ ใช้คำว่า … หรือมีนายก “แต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้” (ไม่ใช่ “แต่ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้”)(4) ที่เป็นเช่นนี้เพราะ พรบ.เทศบาลเป็นกฎหมายเก่าโบราณใช้คำเก่า (พ.ศ.2496) จะพบว่ามีคำเก่าๆ มากมายที่ต้องแก้ไข เพราะมิเช่นนั้น อาจทำให้ตีความหรือแปลความสับสนได้ เช่น พรบ.เทศบาล แต่เดิม มาตรา 71 ใช้คำว่า ผวจ. มีอำนาจ “ควบคุมดูแล” แต่เพิ่งแก้ไขเป็น “กำกับดูแล” ให้เหมือนกับ อบจ. และ อบต. ตาม พรบ.เทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2562 นี่เอง(5) ฉะนั้น คำว่า “ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้” จึงหมายรวมว่า “แต่ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้” (เทียบตาม พรบ.อบจ.และ พรบ.สภาตำบลและอบต.) หรือ “ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” (ตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน) ซึ่งหมายความรวมถึง “ไม่อยู่ด้วย” เท่านั้น(6) การที่มีผู้พยายามตีความขยายความว่า กรณีที่ตัวผู้ดำรงตำแหน่ง “ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” ซึ่งโดยปกติจะหมายความรวมถึง “ไม่อยู่ด้วย” เท่านั้น แต่มีการตีความขยายความหมายรวมถึงในทุกๆ กรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่ง “ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” เช่น ยังไม่ว่าง ยังไม่พร้อม ณ เวลานั้นตัวไม่ได้อยู่ในสำนักงาน เข้าห้องน้ำ พักเที่ยงนาน ยังติดพันราชการอื่นอยู่ ฯลฯ เป็นต้น และรวมถึง กรณีที่อ้างว่า นายกยังไม่ได้ไม่แถลงนโยบายต่อสภานี้ด้วย (เสมือนว่ายังไม่ปฏิญาณตนต่อสภาเช่นกรณีของนายกรัฐมนตรี) หรืออื่นใดก็ตาม คหสต. เห็นว่าเป็นการตีความที่อาจเกินขอบความหมายตามเจตนารมณ์ของคำว่า “ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” หรือ “ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้”(7) ย้อนไปดู ประกาศ ก.จังหวัด เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในกรณีที่ “ไม่มีปลัด อปท.”กรณีเทศบาล ข้อ 269 “ในกรณีที่ไม่มีปลัดเทศบาล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ …”กรณี อบต. ข้อ 244 “ในกรณีที่ไม่มีปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้…” เพราะล้อมาจากกรณีของเทศบาลกรณี อบจ. ข้อ 246 “ในกรณีที่ไม่มีปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติราชการได้…” เขียนเหมือนกับเทศบาลกล่าวคือ มิได้ใช้คำว่า “มีแต่ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” แต่อย่างใด ถึงแม้จะตีความว่า “หน้าที่” = “ราชการ” ก็ตาม แต่โดยนัยยะแล้ว เป็นคำภาษาไทยคนละคำกัน การจะใช้แทนกันได้หมดหรือไม่ เป็นเรื่องที่ต้องหาคำตอบ