มองสกว.ย้อนดู นครศรีธรรมราช (3)

กรอบหลักที่อยู่ในความสนใจคือ หน่วยบริหารจัดการ และหน่วยควบคุมกำกับดูแลเป็นอย่างไร ?

กระทรวงศึกษาธิการค่อนข้างใกล้ชิดเพราะลูกเด็กๆเกือบทุกคนต้องเข้าโรงเรียน หลังปฏิรูปการศึกษาแม้ว่ากระบวนการเรียนรู้จะไม่เห็นผลเปลี่ยนแปลงมากนักแต่รูปแบบการบริหารจัดการเปลี่ยนไปมากคือ หน่วยบริหารจัดการอยู่ที่โรงเรียน และหน่วยควบคุมดูแลกระจายมาอยู่ตามเขต มีคณะกรรมการโรงเรียนและเขตพื้นที่เข้ามาควบคุมและกำกับดูแลซึ่งส่วนใหญ่ยังเป็นตราตั้ง (ทั้งระดับโรงเรียนจนถึงอุดมศึกษาแม้ว่าจะออกนอกระบบแล้วก็ตาม) มีหน่วยงานอิสระคือสมศ.ทำหน้าที่ประเมินผลสถานศึกษาทุก5ปี สถานศึกษาถือเป็นหน่วยพัฒนากำลังคนของประเทศที่ใช้เงินลงทุนมหาศาล ทั้งการศึกษาพื้นฐาน อาชีวะและอุดมศึกษา ซึ่งมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ก็อยู่ในแขนขานี้ด้วย

หน่วยจัดการสำคัญในกระทรวงศึกษาธิการที่เป็นราชการส่วนกลางที่มีขุมกำลังและบทบาทในพื้นที่ค่อนข้างมากคือ กรมการศึกษานอกโรงเรียน ตอนนี้กำลังจัดทำร่างพรบ.เพื่อแยกออกมาทำภารกิจการศึกษาตามอัธยาศัยที่อาจจะตั้งเป็นองค์การมหาชนหรือขึ้นอยู่กับอปท. เป็นความพยายามแยกภารกิจออกจากการศึกษาขั้นพื้นฐาน โดยที่โครงสร้างจะอยู่ภายใต้แนวคิดการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นหรือไม่ยังเป็นข้อต่อรองกันอยู่

ถ้าจะแจกแจงแต่ละกระทรวงคงทำได้ไม่หมดและไม่รู้จริง ดังนั้น ที่จะใช้เป็นกรอบอธิบายในที่นี้คือ ภารกิจและกลไกจัดการของระบบราชการ

กลไกจัดการทั้งภารกิจบริการและพัฒนามีทั้งโดยตรงและผ่านกลไกย่อย การศึกษาเป็นทั้งการบริการและพัฒนาที่ถึงผู้รับโดยตรงคือนักเรียนนักศึกษา

สาธารณสุข บางส่วนเป็นบริการโดยเฉพาะเรื่องการรักษา แต่การดูแลป้องกันมักจะดำเนินการผ่านกลไกกลุ่มทั้งประเด็นและพื้นที่ เช่น ชมรมผู้สูงอายุ และกลุ่มอสม.เป็นต้น หน่วยบริหารจัดการหลักคือ สถานีอนามัยและโรงพยาบาล โดยมีหน่วยเชื่อมโยงและควบคุมดูแล คือสาธารณสุขจังหวัด และการสนับสนุนส่งเสริมเฉพาะเรื่องจากส่วนกลาง เช่น สศม. กรมควบคุมโรคซึ่งดูแลเป็นกลุ่มจังหวัด เป็นต้น (ผมได้ข้อมูลว่าบทบาทของสสจ.กับหน่วยสนับสนุนวิชาการจากส่วนกลางที่กระจายมายังพื้นที่เริ่มซ้ำซ้อนกัน)

สรุปคืองานภูมิภาคทั้งหมดล้วนกำกับดูแลโดยผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ โดยมีหน่วยบริหารจัดการรวมศูนย์ไปอยู่ที่กรม หน่วยสนับสนุนส่งเสริมด้านวิชาการในพื้นที่ก็ขึ้นอยู่กับกรมที่ส่วนกลาง ทำให้การบริหารประเทศกระจุกตัวอยู่ที่กรมโดยมีกระบวนการจัดทำแผนงาน/โครงการที่มีกรมเป็นตัวตั้ง    นอกจากนี้กระบวนการตั้งงบประมาณก็มีระยะเวลายาวนานอย่างน้อย2ปีกว่าจะได้ดำเนินการตามแผนงาน/โครงการที่วางไว้ โดยที่การประเมินก็วัดผลจากกิจกรรมในแผนงานโครงการที่เขียนไว้เมื่อ2ปีที่แล้ว จึงทำให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไม่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของพื้นที่และประชาชน      ซึ่งเป็นความน่าอนาถของรัฐไทยที่รับรู้กันมานานที่ทำให้คนใกล้ชิดนักการเมืองเป็นผู้ได้รับการจัดสรรงบประมาณในโครงการพัฒนาเพื่อทำถนน สะพาน ศาลาที่พักผู้โดยสาร เป็นต้น ด้วยป้ายหนี้บุญคุณประจานน้ำยานักการเมืองที่ก่อรูปเป็นรัฐบาลไทย

เมื่อมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น แม้ว่าระบบซึ่งแฝงฝังเป็นวัฒนธรรมการเมืองเรื่องเลือกตั้งจะผลิตซ้ำตามแบบการเมืองชาติ แต่ก็ทำให้เกิดการกระจายงบประมาณอย่างทั่วถึง ซึ่งในบางท้องที่ ก็มีนักการเมืองที่มีคุณภาพอยากพัฒนาบ้านเมืองตนเองอย่างจริงจังหลุดเข้ามาด้วย ที่สำคัญคือทำให้ประชาชนเกิดการเรียนรู้เมื่อมีการผลิตซ้ำในครั้งต่อๆมา
โดยที่ชุมชนเกิดการตื่นตัวจากการเข้ามาสร้างการเรียนรู้ให้กับประชาชนขององค์กรพัฒนาเอกชนในวงเล็กๆก่อนหน้านี้แล้ว และเมื่อประเทศประสบภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจในปี2540 การเกิดขึ้นของกองทุนเพื่อสังคมผสานเข้ากับการรณรงค์ด้านการเมืองเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนที่มีมาก่อนหน้า       ได้ช่วยให้เกิดการเรียนรู้ของชุมชนและประชาชนอย่างขนานใหญ่

อย่างไรก็ตาม โครงสร้างหลักในการพัฒนาประเทศก็ยังคงเป็นของพรรคราชการที่ทำงานอย่างด้อยประสิทธิภาพ ขาดการมีส่วนร่วมและไม่โปร่งใส แม้ว่าจะมีผู้ตั้งใจดีในวงราชการเป็นจำนวนที่เพิ่มมากขึ้นก็ตาม

ราชการใช้กลไกการสนับสนุนผ่านกลุ่มจัดตั้งของตนเอง จึงเป็นชุมชนหรือท้องถิ่นของราชการที่จะเลือก  จัดตั้งกลุ่มเพื่อตอบสนองภารกิจที่มาจากกรม โดยมีจังหวัดเป็นผู้ร้อยเรียงมิใช่บริหารจัดการให้ตอบสนองต่อชุมชนซึ่งการกระจายอำนาจผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำได้ดีกว่า แต่ก็ยังทับซ้อนกันทั้งท้องถิ่นระดับตำบล/เทศบาล จังหวัด และราชการส่วนภูมิภาคระดับจังหวัด เป็นความหลากหลายที่เป็นข้อจำกัดหนึ่งของการพัฒนา

ผู้สร้างการเปลี่ยนแปลงหลายคนจึงตัดสินใจสร้างเรือชูชีพในรูปองค์การมหาชนซึ่งสกว.และมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ก็เป็นหนึ่งในองค์กรจำพวกนี้ แต่ก็ใช่ว่าจะสามารถฝ่าข้ามความเคยชินแต่เดิมได้โดยง่าย

รัฐบาลคุณทักษิณใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือสร้างการเปลี่ยนแปลงควบคู่ไปกับการจัดปรับและจัดกลุ่มกระทรวงให้สอดรับกับนโยบาย ที่สำคัญคือ การพัฒนาโดยจัดระบบกลุ่มจังหวัดและการตั้งผู้ว่าซีอีโอให้มีอำนาจจัดการในเขตพื้นที่มากขึ้น รวมทั้งการประเมินผลโดยวัดผลสัมฤทธิ์ที่มากกว่าการวัดจากกิจกรรมหรือผลผลิตเท่านั้น และนี่เป็นที่มาของการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ที่มอบหมายให้รองนายกดูแลเพื่อเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ชาติเข้ากับโครงสร้างหน้าที่และพื้นที่ โดยจัดสรรงบประมาณให้ผู้ว่าซีอีโอเป็นผู้ประสานเชื่อมโยงในฐานะหน่วยจัดการระดับกลุ่มจังหวัดและจังหวัด

รูปแบบและวิธีการดำเนินงานของรัฐบาลคุณทักษิณโดยสรุปคือ การค้นหาเป้าหมายและผู้รับผิดชอบเพื่อเป็นกลไกเชื่อมโยงและไขว้กันอย่างเป็นระบบ(matrix)ซึ่งคล้ายคลึงกับแนวทางที่  สกว.กำลังดำเนินการอยู่ใน ABC Research

จะว่าไปแนวทางของสกว.ส่วนหนึ่งเป็นการปรับการจัดการให้สอดรับกับนโยบายและกลไกใหม่ของรัฐบาลคุณทักษิณ ซึ่งต้องการระดมพลังจากทุกภาคส่วน โดยเฉพาะระบบราชการที่รัฐบาลควบคุมบังคับบัญชาโดยตรงให้เข้ามาตอบสนองนโยบายที่วางไว้ทั้งแก้ปัญหาความยากจนและเศรษฐกิจพอเพียงภายใต้ระบบทุนนิยม? ซึ่งเป็นกรอบแนวทางที่น่าสนใจมาก แต่ก็เป็นเรื่องยากเย็นแสนเข็ญยิ่งกว่าการเข็นครกขึ้นภูเขา ดังนั้น ครกที่เข็ญขึ้นภูเขาจึงกลิ้งถอยหลังมาล้มทับคุณทักษิณจากปัญหาเรื่องเกมในระบบทุนนิยม  ที่ออกแบบไว้ไม่ดีพอ ซึ่งผมเห็นว่าหากมีภาษีมรดก เกมนี้ก็จะสมบูรณ์ขึ้น และคุณทักษิณอาจกลายเป็นวีรบุรุษชาติที่คนไทยต้องจารึกไปอีกนานแสนนาน(ผมจะเขียนถึงเรื่องนี้โดยตรงอีกทีหนึ่ง)

[ปัทมาวดี โพชนุกูล]

คุณทักษิณออกแบบระบบกลไกบางอย่างไว้น่าสนใจ  แต่ระบบกลไกบางอย่างก็ถูกออกแบบมาก่อนหน้ารัฐบาลคุณทักษิณแล้ว เพียงแต่รัฐบาลอื่นๆยังไม่ฉลาดพอที่จะหยิบมันขึ้นมาดำเนินการ  เช่น ระบบประกันสุขภาพถ้วนหน้า  เพราะยังเห็นความไม่พร้อมและความเสี่ยง

เป้าหมายของคุณทักษิณที่จะเข้าถึงฐานเสียง ทำให้ออกแบบกลยุทธ์มาดี  ที่ win-win ทั้งนักการเมืองและชาวบ้าน(ที่มีความพร้อม)  ที่ไม่พร้อมและเกิดผลเสียก็เรียกเสียว่า เป็น "การเรียนรู้"

ไม่ปฏิเสธว่า ผลงานของคุณทักษิณ คือ การส่งต่อแรงเหวี่ยงจากโครงการ sif  และกระแสชุมชนท้องถิ่นนิยม ซึ่งเป็นพลวัตที่เกิดขึ้นทั่วโลก  รัฐบาลทักษิณสร้างพลวัตที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้จริง (ทั้งด้านบวกและลบ) ในท้องถิ่น

ที่น่าเสียดาย คือ เรามีปัญหาทางการเมืองเข้ามากลบเกลื่อนสิ่งที่เราควรเรียนรู้จากวิธีทำงานของคุณทักษิณ (โดยใช้ข้อมูล มิใช่ความรู้สึก) 

ปัญหาตอนนี้คือ สังคมไทยมีช่องว่างถ่างกว้างเกินไป จนชาวเมืองกับชาวบ้านทั่วไป สร้างดาวกันคนละดวง   และทำให้การบริหารจัดการประเทศยากขึ้นทุกที

จะทำอย่างไรกับกลไกราชการที่แข็งตัวยากจะฝ่าฟัน  คนทำตามกฎถูกพันธนาการ  คนไม่ทำตามกฎก็ยังหาช่องว่างระหว่างตัวอักษรไปได้เรื่อยๆ

สังคมที่พัฒนาแล้ว มีกฎที่เป็นตัวหนังสือไม่มาก แต่มีคุณธรรม ระบบคุณค่าเข้ามากำกับ  

สังคมที่ไม่มุ่งสร้างคุณธรรมแต่เชื่อในการสร้างตัวหนังสือไว้เป็นกติกา ก็ติดกับดักตัวเอง