การบริหารภาครัฐแนวใหม่

การบริหารภาครัฐแนวใหม่
(New Public Management : NPM)

 

ถ้ามองการพัฒนาการการจัดการภาครัฐแนวใหม่จะเห็นว่า พัฒนามาจากการจัดการภาครัฐในยุคพาราไดม์ที่ 6  โดยเฉพาะการจัดการภาครัฐในแนวทางการจัดการเพื่อการปลดปล่อยและแนวทางการจัดการที่มุ่งเน้นตลาด  และการจัดการภาครัฐทั้ง 2  แนวทางนี้ก็มีรากฐานมาจากทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ และเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันใหม่ หรือเศรษฐศาสตร์องค์การมีลักษณะเด่นคือ ความพยายามแก้ปัญหาของระบบราชการแบบดั้งเดิม  โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับปรุงในด้านประสิทธิภาพและการให้บริการประชาชน ซึ่งหัวใจสำคัญของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ก็คือ การปฏิรูประบบราชการนั้นเอง

เหตุผลของการปฏิรูประบบราชการ

1.เนื่องจาก กระแสโลกาภิวัตน์ ที่ทุกประเทศมีแนวโน้มที่จะมีการเปิดเสรีในด้านต่าง ๆทำให้ เศรษฐกิจเกิดการไร้พรมแดน และมีการแข่งขันในเวทีโลกรุนแรงมากขึ้น สังคมมีเข้าสู่ยุคแห่งการเรียนรู้  กระแสสังคมเข้าสู่ยุคประชาธิปไตยการบริหารจัดการแนวใหม่ที่ยึดหลักธรรมาภิบาลจึงส่งผลให้ สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกประเทศเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับองค์กรทั้งภาครัฐและเอกชนที่ต้องเพิ่มศักยภาพและความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนเพื่อตอบสนองความต้องการของระบบที่เปลี่ยนแปลงไป

2.ระบบราชการไทยมีปัญหาที่สำคัญคือ ความเสื่อมถอยของระบบราชการ และการขาดธรรมาภิบาล   ถ้าภาครัฐไม่ปรับเปลี่ยนและพัฒนาการบริหารจัดการของภาครัฐเพื่อไปสู่องค์กรสมัยใหม่ โดยยึดหลักธรรมาภิบาล   ก็จะส่งผลบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของประเทศ  ทั้งยังเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในอนาคตด้วย  ดังนั้นแนวทางการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่คือการเปลี่ยนแปลงสภาพการณ์ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน   ให้เป็นองค์กรสมัยใหม่ ที่ยึดหลักธรรมาภิบาล ซึ่งจะส่งผลทำให้ภาครัฐทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ โดยการปรับเปลี่ยนก็คือต้องปรับเปลี่ยนระบบการบริหารจัดการของภาครัฐดังนี้

- ปรับวิธีการบริหารงานให้มีประสิทธิภาพและเน้นผลงาน

- ปรับการบริหารงานให้เป็นธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้

- ปรับบทบาทภารกิจและกลยุทธ์โดยให้เอกชน   และชุมชนมีส่วนร่วม

ซึ่งการปฏิรูปราชการ ก็เป็นการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารการจัดการของภาครัฐซึ่งอาศัยแนวคิดการปฏิรูปราชการที่ว่า

1.ระบบเดิมล้าสมัยและขาดประสิทธิภาพ เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ และไม่ตอบสนองต่อความต้องการ ต่อประชาชน และการเปลี่ยนแปลงของสังคม
2. เนื่องจากเกิดภาวะวิกฤติ ทำให้ราชการต้องลดขนาดลง และปรับปรุงระบบให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อประหยัดงบประมาณ และใช้งบประมาณให้เกิดประโยชน์สูงสุด

หลักสำคัญ แผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐเป็นการปฏิรูปในลักษณะองค์รวม เพื่อเปลี่ยนแปลงระบบบริหารภาครัฐไปสู่ระบบการบริหารจัดการภาครัฐ แนวใหม่ ที่เน้นการทำงานโดยวัดผลสัมฤทธิ์ / มีการวัดผลที่เป็นรูปธรรมโปร่งใส มีการบริหารงาน ที่รวดเร็ว และคล่องตัว สามารถตอบสนองความต้องการของสังคมได้อย่างถูกต้องเหมาะสม

 

การปฏิรูปราชการ  ( ใช้หลัก 4 RE 2 สร้าง 1 เปิด )

1.การปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทำงาน ( Reprocess )ปรับเปลี่ยนวิธีการทำงานให้เป็นแบบ มุ่งไปสู่การบริหารที่มุ่งผลสัมฤทธิ์ โดยมีการกำหนดตัวชี้วัดความสำเร็จขององค์การด้วยมิติอะไรบ้างแต่ละหน่วยมีตัวอะไรเป็นตัวชี้วัดผลงานที่เป็นรูปธรรม คือ นอกจากจะวัดว่า ทำอะไรได้บ้างแล้ว ยังจะวัดว่าประชาชนได้อะไรด้วย

2.การปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณ การเงิน และการพัสดุ( Refinance & Budget ) เป็นเรื่องการพัฒนาระบบการจัดทำงบประมาณที่เน้นการควบคุมการใช้จ่ายเงินเป็นหลักเพื่อให้ตรวจสอบได้ง่ายและเน้นเป็นเครื่องมือในการวางแผน ดังนั้นงบประมาณจะชี้ให้เห็นถึงวัตถุประสงค์หรือยุทธศาสตร์ของหน่วยงาน คือทำให้ผู้พิจารณางบประมาณสามารถทราบได้ว่าการจัดสรรงบประมาณนั้นช่วยให้องค์การบรรลุเป้าหมายได้หรือไม่ และเป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานและผลสัมฤทธิ์ มีการกำหนดเป้าหมายของงานอย่างเป็น รูปธรรม มีดัชนีชี้วัดผลสัมฤทธิ์ของงาน.

3.การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ วัฒนธรรมและค่านิยม ( Reparadigm )จะมุ่งที่การปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมการทำงานและทัศนคติของ เจ้าหน้าที่ของรัฐ จากความคิดความเชื่อเดิม ๆไปเป็นองค์การแห่งการเรียนรู้ มีค่านิยมรักศักดิ์ศรี มีจริยธรรม รับผิดชอบต่อผลงาน

4.การปรับปรุงโครงสร้างบริหารราชการแผ่นดิน ( Reorganised ) มีการปรับปรุงโครงสร้าง กระทรวง ทบวง กรม

5.สร้างระบบบริหารบุคคลและค่าตอบแทน จะมีการปรับเปลี่ยนระบบการกำหนดตำแหน่งและเงินเดือน จากระบบยึดชั้นหรือระดับตำแหน่ง เป็นการยึดความสามารถและผลงานพัฒนารูปแบบการจ้างงานให้มีความ หลากหลาย เช่น บางตำแหน่งที่ต้องการความเชี่ยวชาญ อาจใช้การจ้างพิเศษ จะมีการสร้างระบบนักบริหาร ระดับสูง ให้การสรรหาทำได้อย่างโปร่งใสเปิดกว้างและยึดหลัก "ความสามารถ" มากกว่า "อำนาจนิยม" และจะมีการดูแลขนาดกำลังคนให้กระทัดรัดเหมาะสมกับภารกิจอย่างเป็นรูปธรรม

6.สร้างระบบราชการให้มีความทันสมัย

7.เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม

ดังนั้นการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่( New  Public  Management Xจึงเป็นแนวคิดพื้นฐานของการบริหารจัดการภาครัฐซึ่งจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงระบบต่าง ๆ ของภาครัฐและยุทธศาสตร์ด้านต่าง ๆ ที่เป็นรูปธรรม มีแนวทางในการบริหารจัดการดังนี้

-  การให้บริการที่มีคุณภาพแก่ประชาชน

-  คำนึงถึงความต้องการของประชาชนเป็นหลัก

-  รัฐพึงทำบทบาทเฉพาะที่รัฐทำได้ดีเท่านั้น

 

New Public Management ( การจัดการภาครัฐแนวใหม่ )

เป็นแนวคิดที่ต้องการลดบทบาทของภาครัฐในการจัดบริการสาธารณะซึ่งเป็นผลมาจากความก้าวหน้าของเทคโนโลยีสารสนเทศ โดยมีรากฐานมาจาก 2 แนวคิดหลักคือ

1.เศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันใหม่ ( News Institutional Economics )ซึ่งมีแนวคิดที่ส่งผลต่อการปฎิรูประบบการบริหารการจัดการคือ

-การแข่งขัน

-ทางเลือกผู้รับบริการ

-ความโปร่งใส

-โครงสร้างระบบสิ่งจูงใจ

2.การจัดการนิยม ( Managerialsm ) คือการนำเอาแนวทางการจัดการแบบธุรกิจนำมาปรับใช้ในภาครัฐโดย

-เน้นการจัดการแบบมืออาชีพ

-มีดัชนีวัดความสำเร็จ

-ให้อำนาจในการให้ดุลยพินิจและความอิสระในการจัดการ

-สร้างวัฒนธรรมที่เหมาะสม

หลักการที่สำคัญของ NPM

1.มุ่งผลผลิต                                            

2.การวัดผลปฎิบัติงาน                                              

3.การมีส่วนร่วมของประชาชน 

4.การสร้างความโปร่งใส

5. การจัดการแบบภาคเอกชน

6.การเน้นลูกค้า

7. ส่งเสริมให้มีการแข่งขัน

8. การตรวจสอบบทบาทภาครัฐ

9. เน้นจิตสำนึกและความรับผิดชอบ

10. ปรับปรุงการจัดการการเงินและบัญชี

                     

Market - Based Public Administration ( การจัดการบนพื้นฐานการตลาด )

หรืออาจจะเรียกได้ว่า การบริหารภาครัฐแบบผู้ประกอบการ ( Entrepreneurial  Government )มีสาระสำคัญคือเป็นการบริหารภาครัฐที่เน้นบทบาทของผู้ประกอบการและอยู่บนพื้นฐานของกลไกตลาดโดย

- ปรับเปลี่ยนบทบาทจากผู้ปฎิบัติมาเป็นผู้กำกับดูแล

- การมุ่งบรรลุผลลัพท์ (  Outcome Oriented )

- การมุ่งปรับปรุงประสิทธิภาพ ประสิทธิผล คุณภาพในการบริการ

- การจัดการเพื่อการเปลี่ยนแปลง

 

ดังนั้นจึงมีความจำเป็นจะต้องเร่งพัฒนาองค์กรภาครัฐให้มีศักยภาพและความได้เปรียบใน

การแข่งขัน โดยการริเริ่มแนวคิดใหม่ขององค์กรในอนาคตซึ่งก็คือ องค์กรจะต้องมี  ดังนั้นรูปแบบขององค์กรในอนาคตจะมีลักษณะเป็นแบนราบป   มีการทำงานเป็นทีม และการเชื่อมโยงแบบเครือข่ายแต่โครงสร้างดังกล่าวจะไม่คงที่ตายตัว  คือ จะต้องมีความยืดหยุ่นเตรียมพร้อมรับกับการปรับเปลี่ยนหรือเปลี่ยนแปลงในทุกๆ ด้าน โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงทางการแข่งขันที่รุนแรงใน ปัจจุบัน และการค้นหาแนวกลยุทธ์ใหม่ๆ ที่มีการพัฒนาให้เกิดขึ้นอยู่ตลอดเวลา องค์กรในอนาคตจะให้ความสำคัญกับความหลากหลายของการเรียนรู้  การพัฒนาอย่างต่อเนื่อง  ดังนั้นการบริหารจัดการองค์กรภาครัฐในอนาคตจะต้องมีการนำเครื่องมือการจัดการต่าง ๆ  ที่มีอยู่หลากหลายมาปรับใช้ในองค์กรให้เหมาะสม ดังนั้นการที่จะนำเครื่องมือในการบริหารจัดการต่าง ๆ มาใช้และให้เกิดประโยชน์กับองค์กรได้อย่างแท้จริงนั้นต้องปฏิบัติดังนี้

- ศึกษาเครื่องมือทางการจัดการต่าง ๆ ให้เข้าใจถ่องแท้ก่อนที่จะเริ่มใช้งานเนื่องจากเครื่องมือแต่ละ

   ประเภทนั้นมีข้อดีและข้อเสีย  รวมทั้งความเหมาะสมในการใช้งานที่แตกต่างกัน

- ผู้บริหารภายในองค์กรจะต้องผู้ที่สนับสนุนและผลักดันการใช้เครื่องมือทางการจัดการต่าง ๆ ไม่ใช่อาศัยนักวิชาการหรือที่ปรึกษาข้างนอกเพียงอย่างเดียว แต่ผู้บริหารจัดมีความรู้ความเข้าใจเป็นอย่างดีและสามารถนำไปประยุทธ์ใช้กับองค์กรได้อย่างเหมาะสม

- ในการนำเครื่องมือในการจัดการมาใช้จะต้องปรับปรุง พัฒนาเครื่องมือทางการจัดการให้มีความเหมาะสมกับองค์กรไม่ใช่ปรับองค์กรให้สอดคล้องและเหมาะสมกับเครื่องมือ

 

ปัญหาในทางปฏิบัติของการปฏิรูประบบราชการ

1. มาตรการควบคุม(ตามระเบียบกฎเกณฑ์) ของภาครัฐ และการใช้ดุลยพินิจ (อย่างไม่แน่นอนและไม่ชัดเจน) ของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง  เพราะการใช้ดุลยพินิจ อาจทำให้เกิด Double Standards ที่ทำให้ภาคเอกชนบางรายเกิดความได้เปรียบเสียเปรียบกัน และส่งผลกระทบกับระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม)

2. มีการทำงานที่ไม่โปร่งใส เอื้อประโยชน์พวกพ้อง

3. ขาดธรรมาภิบาลในการทำงาน

4. ขาดความเป็นมืออาชีพในการทำงาน ขาดความรู้

                ดังนั้น แนวโน้มของ “การจัดการภาครัฐ”  ในอนาคตจึงมุ่งไปสู่ “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” (Privatization)และการใช้ “บุคคลที่สาม” (Third Party) ในการดำเนินการต่างๆ แทนภาครัฐเพิ่มมากขึ้นซึ่งทำให้ภาครัฐจำเป็นต้องอาศัย “ แนวความคิดและวิธีการบริหารจัดการของภาคธุรกิจเอกชน”  มาใช้มากขึ้นทุกที การบริหารจัดการแบบภาคเอกชนเช่นว่านี้ ทำให้เจ้าหน้าที่ของภาครัฐต้องมีความเป็นบุคลากรที่มีคุณภาพมากขึ้น (Qualityfied Personnel) พร้อมๆ กับการต้องเป็น “มืออาชีพ” มากขึ้นด้วย(Higher-quality Professional )

แต่โดยที่การบริหารในภาครัฐราชการจะต้องอยู่ภายใต้กฎหมายและกฎระเบียบต่างๆ มากมาย (ซึ่งต่างจากการบริหารของภาคเอกชน) และอยู่ภายใต้หลักการปกครองแบบ “นิติรัฐ” (Rule of  Law) ด้วย จึงทำให้ภาครัฐจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนรูปแบบของการปกครองแบบเข้มงวดเคร่งครัดมายึดหลักการผ่อนปรนภายใต้ “ธรรมาภิบาล” หรือ “การกำกับดูแลที่ดี” (Good Governance) มากขึ้น ปัญหาในปัจจุบัน จึงอยู่ที่การเร่งสร้างองค์กรเครือข่ายของภาครัฐและภาคเอกชนที่อาศัยหลักการของ “ธรรมาภิบาล” ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับของหลักแห่งศีลธรรมจรรยาที่ดีงาม ทุกวันนี้ ภาคเอกชนไม่เพียงแต่เรียกร้องและต้องการ Good Governance เท่านั้น แต่ยังเรียกร้อง “Good Judgment” จากเจ้าหน้าที่ของรัฐมากขึ้นทุกขณะด้วย

 

Crisis Management ( การจัดการวิกฤตการณ์ )

เป็นการจัดการการบริหารสภาวะวิกฤติที่เกิดขึ้นภายในองค์การเพื่อแก้ไขปัญหาหรือความยุ่งยากของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นโดยไม่คาดคิดล่วงหน้า ซึ่งส่งผลกระทบต่อระบบการทำงานในองค์การ โดยที่ไม่สามารถจัดการหรือดำเนินการได้ในกระบวนการทำงานปกติ

- ขั้นตอนในการเกิดสภาวะวิกฤตการณ์มักจะพบเป็น 4 ขั้นตอนคือ

1.มีสัญญาณเตือน

2.ป่วยเต็มขั้น

3. รักษาโดยลองผิดลองถูก

4. เริ่มฟื้น

                การจัดการในสภาวะวิกฤตินั้นองค์การจะต้องมีการปรับตัวโดยอาศัยกลยุทธ์การจัดการวิกฤตได้แก่การปรับเปลี่ยนโครงสร้างองค์การและวัฒนธรรมองค์การและการปรับเปลี่ยนกลยุทธ์ขององค์การในด้านต่างๆโดยอาศัยแนวคิดเกี่ยวกับการจัดการตามสถานการณ์ประกอบกับนำหลักการธรรมาภิบาลมาใช้ในองค์การส่งผลให้เกิดผลลัพท์คือความอยู่รอดขององค์การและการฟื้นตัวขององค์การ

 

 

[ผศ.สุวิมล ต่ออภิชาตตระกูล]

บทความนี้มีเนื้อหาที่เหมือนกับบทความเรื่องการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) ซึ่งเรียบเรียงโดย อาจารย์วชิรวัชร งามละม่อมนักวิชาการและนักวิจัย สถาบัน TDRM (file.siam2web.com/trdm/journal/201331_80851.doc) ขอความกรุณาแอดมินช่วยตรวจสอบด้วยค่ะ

[ภูมิรพี อารีรักษ์]

พาราไดม์ที่6 คืออะไรครับ