นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ

นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ
(Healthy Public Policy)
ผศ.ภก.พงค์เทพ  สุธีรวุฒิ
ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยระบบสุขภาพ ภาคใต้
มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

บทที่ 1    บทนำ
                ศ.นพ.ประเวศ วะสี  ชี้ให้เห็นถึงภาวะวิกฤตการณ์ของสังคมไทย ในปัจจุบันว่า เกิดจากปัญหาใหญ่ 5 ประการ คือ
·        ปัญหาทางเศรษฐกิจ เกิดช่องว่างระหว่างคนรวยและคนจน ซึ่งนับวันจะมีความแตกต่าง มีระยะห่างมากขึ้น
·        สถาบันครอบครัว ความเป็นชุมชนที่เคยเข้มแข็ง กำลังแตกสลาย ทำให้สังคมอ่อนแอ
·        วิกฤตการณ์ทางสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมถูกใช้และถูกทำลาย เกิดการแย่งชิงทรัพยากร
·        วิกฤตการณ์ทางวัฒนธรรม การคืบคลานของวัฒนธรรมตะวันตก ทุนนิยม วัตถุนิยม หรือการหยิบฉวยวัฒนธรรมเป็นเครื่องมือทางการเมือง
·        วิกฤตการณ์ทางจิตวิญญาณ สังคมเกิดความถดถอยในความเอื้ออาทรต่อกัน มีความเห็นแก่ตัวมาก ต้องการเอาเปรียบกันมากขึ้นในทุกระดับ
สาเหตุของปัญหาดังกล่าวเกิดจากความอ่อนแอของสังคมไทย 5 ประการ คือ
·        ศีลธรรมอ่อนแอ  นำไปสู่สภาวะวิกฤตทุกเรื่อง ทั้งรัฐ สังคม เศรษฐกิจ และปัญญา
·        ปัญญาอ่อนแอ  สังคมไทยใช้อำนาจมากกว่าปัญญา  นิยมใช้ความเห็นมากกว่าการสร้างความรู้ สังคมไทยจึงใช้ปัญญาน้อย
·        เศรษฐกิจอ่อนแอ  ปัจจุบันเศรษฐกิจฐานบนส่วนใหญ่เป็นเศรษฐกิจเทียม การพัฒนาเศรษฐกิจกลับทำลายเศรษฐกิจฐานล่าง
·        รัฐอ่อนแอ   องค์กรหลายองค์กรขาดธรรมาภิบาล
·        สังคมอ่อนแอ   ความสัมพันธ์ในสังคมไทยเป็นสังคมเชิงอำนาจ เป็นสังคมอุปถัมภ์พึงผู้อื่น ไม่พึ่งตนเอง จึงเกิดความสัมพันธ์ทางดิ่งมากกว่าทางราบ
จากปัญหาและสาเหตุดังกล่าวข้างต้น นำมาสู่แนวทางในการขับเคลื่อนสังคมดังแสดงไว้ในแผนภูมิที่  1

 
แผนภูมิที่  1  แนวทางในการขับเคลื่อนสังคม
               
การพัฒนาประเทศของไทยมีจุดหมายสำคัญ คือ การสร้างความเจริญ  การทำให้ผู้คนในสังคมมีคุณภาพชีวิตที่ดี  และ ทำให้สังคมมีสุขภาวะ  โดยทั้ง 3 ส่วนจะต้องมีสมดุลกัน  คำว่าสุขภาวะ ในความหมายคือภาวะที่เป็นสุขใน 4 มิติ คือ มิติสุขภาวะทางกาย   มิติสุขภาวะทางจิต มิติสุขภาวะทางสังคม และ มิติสุขภาวะทางจิตวิญญาณ โดยไม่ได้มองเพียงกลุ่มชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่ต้องมองในทุกระดับ ทั้งระดับปัจเจกบุคคล ระดับครอบครัว ระดับชุมชน และ ระดับสาธารณะ
การจะบรรลุจุดหมายดังกล่าว สังคมจะต้องมีทิศทางหรือแนวทางที่สังคมโดยส่วนรวมเห็นว่าหรือเชื่อว่าควรที่จะดำเนินการไปในทางนั้น  โดยเป็นแนวทางที่เป็นสัมมาทิฐิ  ภายใต้พื้นฐานแห่งศีลธรรมและความสมดุลทางเศรษฐกิจ ซึ่งทิศทางหรือแนวทางนั้นเรียกว่านโยบายสาธารณะ
ปัจจัยที่จะทำให้เกิดนโยบายสาธารณะที่ดี จำเป็นจะต้องมีองค์ประกอบในสังคมที่สำคัญ  3  องค์ประกอบคือ
·        องค์ประกอบภาควิชาการ   ได้แก่ การใช้กระบวนการจัดการความรู้ ใช้ปัญญาในกระบวนการนโยบายตั้งแต่ขั้นตอนการก่อตัวของนโยบาย ขั้นตอนการตัดสินใจเลือกนโยบาย ขั้นตอนการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ขั้นตอนการประเมินผล และขั้นตอนการปรับเปลี่ยนนโยบาย
·        องค์ประกอบภาคประชาสังคม  ได้แก่ การขับเคลื่อนของทุกภาคีในสังคม กระบวนการมีส่วนร่วมทั้งจากรัฐ เอกชน ประชาสังคม ในลักษณะต่างๆโดยเฉพาะการสร้างเครือข่ายความร่วมมือ
·        องค์ประกอบภาครัฐและการเมือง ขณะที่โครงสร้างของสังคมไทยเป็นสังคมอำนาจและสังคมอุปถัมภ์ และรัฐมีอำนาจมากกว่าประชาชน การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องทำให้องค์ประกอบภาครัฐและการเมือง เข้ามาเรียนรู้กระบวนการนโยบายสาธารณะในรูปแบบที่ต่างจากกระบวนการสร้างนโยบายแบบเดิม
หากองค์ประกอบทั้ง 3 ส่วน สามารถบูรณาการเข้าด้วยกัน เกิดการใช้ความรู้ ประกอบกับพลังการขับเคลื่อนของภาคประชาสังคม ภายใต้ช่องทางที่รัฐและการเมืองเปิดโอกาสและเห็นคุณค่าของการเรียนรู้ร่วมกัน ก็จะทำให้เกิดกระบวนการสาธารณะที่ดีนำสู่สุขภาวะของสังคมได้

บทที่ 2   นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ ( Healthy Public Policy)
ความหมายของ นโยบายสาธารณะ ( Public Policy )
        หากทบทวนเอกสารวิชาการ ตำรา ที่ผ่านมา  คำว่านโยบายสาธารณะ มักมีความเข้าใจว่าเป็นนโยบายของรัฐในบริบทความหมายที่หลากหลาย ดังนี้ ¹
1.        นโยบายสาธารณะหมายถึงกิจกรรมหรือกลุ่มของกิจกรรมที่รัฐบาลเข้าไปมีบทบาทเกี่ยวข้อง (field of activity) เช่น ด้านเศรษฐกิจ ความมั่นคง ต่างประเทศ สิ่งแวดล้อม สาธารณสุข
2.        นโยบายสาธารณะ เป็นการแสดงถึงจุดหมายโดยทั่วไป (general purpose) หรือสถานการณ์ที่พึงประสงค์ (desired state of affairs) เช่น ประเทศมั่นคง ประชาชนมั่งคั่ง
3.        นโยบายสาธารณะ เป็นเรื่องของข้อเสนอบางประการ (specific proposals)ของกลุ่มการเมืองต่างๆ หรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่ต้องการให้รัฐรับไปดำเนินการ เช่น แนวทางการปฏิรูปการเมือง
4.        นโยบายสาธารณะเป็นการตัดสินใจของรัฐบาล (decisions of government) ซึ่งมักให้ความสนใจเฉพาะในช่วงเวลาที่สังคมสนใจและกำลังจะตัดสินใจ(moments of choice) ²
5.        นโยบายสาธารณะเป็นการให้อำนาจหน้าที่แก่องค์กร หน่วยงานใดๆก็ตาม อย่างเป็นทางการ (formal authorization) นำไปสู่การออกกฎหมาย กฎระเบียบ และให้อำนาจหน่วยงานที่รับผิดชอบ  ³
6.        นโยบายสาธารณะหมายถึงแผนงาน(program)และโครงการ(project)ของรัฐบาล  ⁴
7.        นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตหรือผลลัพธ์ที่ทางรัฐบาลได้ดำเนินการไป
8.        นโยบายสาธารณะเป็นแนวทางที่รัฐบาล หรือ องค์กรของรัฐกำหนดขึ้นเพื่อการแก้ปัญหา ⁵
9.        นโยบายสาธารณะเป็นข้อเสนอสำหรับแนวทางการดำเนินงานของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือ รัฐบาล ทั้งนี้เพื่อนำไปสู่เป้าหมายอย่างใดอย่างหนึ่ง ⁶
10.     นโยบายสาธารณะคือ ความคิดของรัฐบาลที่จะทำอะไร อย่างใด เพียงใดเมื่อใด โดยมีองค์ประกอบ 3 ประการ คือ 1) การกำหนดเป้าหมาย 2)การกำหนดแนวทาง 3)การกำหนดการสนับสนุน ⁷
11.     นโยบายสาธารณะ คือการจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าอย่างถูกต้องตามกฎหมายให้กับสังคมส่วนรวม ¹⁰
12.     นโยบายสาธารณะ คือ บรรดาการตัดสินใจอย่างสัมฤทธิผลที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการต่างๆที่สังคมจะดำเนินการ ยินยอม หรือ ห้ามการกระทำนั้นๆ¹⁰
        จากลักษณะข้างต้น ทำให้ที่ผ่านมาดูเสมือนว่า  นโยบายสาธารณะ¹    คือ นโยบายที่ถูกกำหนดขึ้นโดยรัฐบาล ซึ่งอาจจะเป็นองค์กร หน่วยงาน หรือตัวบุคคลที่มีอำนาจโดยตรงตามกฎหมายภายใต้ระบบการเมืองนั้นๆ  ทั้งนี้นโยบายสาธารณะจะครอบคลุมตั้งแต่สิ่งที่รัฐบาลตั้งใจจะกระทำหรือไม่กระทำ การตัดสินใจของรัฐบาลในการแบ่งสรรทรัพยากรหรือคุณค่าต่างๆในสังคม กิจกรรมหรือการกระทำต่างๆของรัฐบาล รวมจนถึงผลผลิตและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง อันเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นติดตามมาจากการดำเนินงานของรัฐบาล  ซึ่งอาจแสดงดังแผนภูมิ⁸

จากหนังสือนโยบายสาธารณะ:แนวคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ,ศ.ดร.สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ ,
ความหมายของนโยบายสาธารณะในมิติเพิ่มเติม
ทิศทางและแนวทางของสังคมปัจจุบัน กระแสหลักมุ่งไปสู่การให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในสังคม  หากนโยบายสาธารณะเป็นเสมือนแนวทาง ในการบริหารจัดการสังคม ความหมายของคำว่า นโยบายสาธารณะ ที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่าเป็นนโยบายที่ถูกกำหนดขึ้นโดยรัฐบาล ก็อาจจะยังไม่ครบถ้วน   นโยบายสาธารณะอาจเกิดขึ้นและเป็นแนวทางการดำเนินงานโดยภาคส่วนอื่นๆ ในสังคม  โดยไม่จำเป็นต้องได้รับการประกาศอย่างเป็นทางการจากรัฐบาลก็ได้  ปัจจุบันมีองค์กรที่ดำเนินงานเกี่ยวข้องกับสุขภาพหลายองค์กร เช่น มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข  สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ สำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ  ฯลฯ ได้พยายามผลักดันกระบวนการนโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี โดยเป็นนโยบายสาธารณะที่เกิดจากการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนของสังคม
มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ  โดย นพ.ชูชัย ศุภวงศ์ได้ให้ความหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะ    ดังนี้
นโยบาย คือ ทิศทางของการกระทำที่ชัดเจนที่ได้ชี้นำและกำหนดการตัดสินใจ
นโยบายสาธารณะ คือ การตัดสินใจที่มีผลกระทบต่อสังคมที่ได้แสดงออกมาในการออกกฎหมาย หรืออาจจะมาจากการตัดสินใจของบริษัทเอกชน หรือองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร
นอกจากนี้ ยังมีผู้ให้ความหมายในมิติที่เพิ่มเติมดังต่อไปนี้
ศ.นพ.วันชัย วัฒนศัพท์  ได้ให้ความหมายของกระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม ว่า เป็นนโยบายที่กำหนดออกไปโดยเป็นที่เข้าใจและยอมรับ เป็นการพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงด้วยสันติวิธี
ศ.นพ.ประเวศ วะสี  กล่าวว่า นโยบายสาธารณะที่ดี คือ นโยบายสาธารณะที่นำไปสู่ความถูกต้องเป็นธรรม และประโยชน์สุขของมหาชน โดยควรมีกระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม ( Participatory Public Policy  Process, PPP ) ซึ่งเป็นกระบวนการทางปัญญา กระบวนการทางสังคม และกระบวนการทางศีลธรรม เพื่อตอบสนองพระปฐมบรมราชโองการ ให้แผ่นดินนี้มีธรรมครองและเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของมหาชนชาวสยาม
สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข ให้ความหมายนโยบายสาธารณะใน 2 ลักษณะ คือ
1. นโยบายสาธารณะเป็นทิศทางหรือแนวทางที่สังคมโดยภาพรวมเห็นว่าหรือเชื่อว่าควรที่จะดำเนินการไปในทางนั้น ⁹  ซึ่งทิศทางหรือแนวทางนั้นอาจเกิดขึ้นมาจากความริเริ่มของรัฐบาล ของภาคเอกชน หรือของภาคประชาชนก็ได้ ดังนั้น นโยบายสาธารณะจึงมีความหมายกว้างขวาง โดยรวมถึงนโยบายของรัฐบาล กฏหมายจากรัฐสภา นโยบายขององค์กรท้องถิ่น และการปฏิบัติการในระดับสาธารณะของภาคประชาชน รวมถึงภาคเอกชน
2. นโยบายสาธารณะ  คือนโยบายใดๆก็ตาม ไม่ว่าจะเกิดขึ้นจากหน่วยงานใด จะมีการดำเนินการตามนโยบายนั้นแล้วหรือไม่ก็ตาม หากมีผลกระทบต่อสังคม ชุมชน หรือสาธารณะ ถือเป็นนโยบายสาธารณะ

       โดยสรุป   นโยบายสาธารณะ คือ  ทิศทางหรือแนวทางที่สังคมโดยส่วนรวมเห็นว่าหรือเชื่อว่า ควรที่จะดำเนินการไปในทางนั้น  โดยเป็นแนวทางที่เป็นสัมมาทิฐิ  ภายใต้พื้นฐานแห่งศีลธรรมและความสมดุลทางเศรษฐกิจ

นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ ( Healthy Public Policy)
นพ.ชูชัย ศุภวงศ์ได้ให้ความหมายของ นโยบายสุขภาพ (Health Policy)  ว่า เป็นการตัดสินใจหรือการกระทำที่ตั้งใจเพื่อให้เกิดผลกระทบเชิงบวกต่อสุขภาพโดยตรง
และ นโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี (Healthy Public Policy) คือการตัดสินใจหรือการกระทำใดๆที่ไม่ส่งผลด้วยกระทบทางลบต่อสุขภาพของคนในสังคมหรือให้มีการคำนึงถึงสุขภาพ 
ขณะที่คำจำกัดความขององค์การอนามัยโลก (อ้างโดย ปัตพงษ์และอนุพงศ์, 2543)   นโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพหมายถึง “นโยบายสาธารณะที่แสดงความห่วงใยอย่างชัดเจนเรื่องสุขภาพ และพร้อมที่จะรับผิดชอบต่อผลกระทบทางด้านสุขภาพที่อาจจะเกิดจากนโยบายนั้น ขณะเดียวกันก็เป็นนโยบายที่มุ่งสร้างสิ่งแวดล้อมทั้งทางสังคมและทางกายภาพที่เอื้อต่อการมีชีวิตที่มีสุขภาพดี และมุ่งให้พลเมืองมีทางเลือกและสามารถเข้าถึงทางเลือกที่ก่อให้เกิดสุขภาพที่ดีได้”
ตัวอย่างของนโยบายสาธารณะในระดับต่างๆ และผลกระทบต่อสุขภาพ ²

ตัวอย่างนโยบายสาธารณะที่มาจากภาครัฐ
รัฐบาลดำเนินโครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลตะวันออก (Eastern Seaboard) ที่ก่อให้เกิดการลงทุนและโอกาสทางเศรษฐกิจอุตสาหกรรม ขณะเดียวกันก็ได้นำมาซึ่งมลภาวะและสร้างความเสียหายต่อทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ความมั่นคงในชีวิตของชุมชน รวมถึงผลกระทบต่อสุขภาพของ ประชาชนอย่างรุนแรงอีกด้วย

ตัวอย่างนโยบายสาธารณะที่มาจากท้องถิ่น
เทศบาลนครแห่งหนึ่งมีนโยบายที่จะเพิ่มพื้นที่สวนสาธารณะภายในเมือง และจัดให้มีกิจกรรมต่างๆ มากมาย เพื่อส่งเสริมสุขภาพของประชาชนและความสัมพันธ์อันดีในสังคมเมือง โดยได้รับความสนับสนุนอย่างกว้างขวางจากหน่วยงานราชการ เอกชน และองค์กรชุมชนต่างๆ

ตัวอย่างนโยบายสาธารณะที่มาจากภาคเอกชน
บริษัทเอกชนรายใหญ่แห่งหนึ่งได้ส่งเสริมให้เกษตรกรทำการผลิตสินค้าเกษตร โดยมีข้อตกลงล่วงหน้า หรือที่เรียกว่า “การเกษตรแบบมีพันธะสัญญา” ซึ่งในภายหลังรัฐบาลเห็นว่ามีประโยชน์ เนื่องจากเป็นการเพิ่มรายได้ของเกษตรกร จึงได้ส่งเสริมให้เกษตรกรทำการผลิตในลักษณะดังกล่าวอย่างกว้างขวาง และกลายเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายการเกษตรของประเทศ แม้ว่า ในหลายกรณี เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการดังกล่าวจะได้รับผลกระทบจากการใช้สารเคมีการเกษตรอย่างมากมาย โดยขาดการควบคุม

ตัวอย่างนโยบายสาธารณะที่มาจากภาคประชาชน
องค์กรพัฒนาเอกชนจำนวนมาก และประชาชนที่เห็นด้วยกว่า 50,000 คน ร่วมกันเสนอร่างพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา เพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป
ที่มา: สำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ, 2545

ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ ⁸

                นโยบายสาธารณะ เป็นแนวทางที่จะทำให้สังคมโดยรวมมีความสงบสุข ประเทศชาติมีความเจริญก้าวหน้า เศรษฐกิจเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ  ประชาชนมีภาวะที่เป็นสุขอยู่ดีกินดี  นอกจากนี้นโยบายสาธารณะยังมีความสำคัญต่อสิ่งเหล่านี้คือ
ประการแรก ความสำคัญต่อผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholder) ได้แก่
·  ความสำคัญต่อผู้กำหนดนโยบาย ถ้ารัฐบาลหรือองค์กรใดก็ตาม สามารถนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จอย่างมีประสิทธิผล (effectiveness) และประสิทธิภาพ (efficiency) ยิ่งจะทำให้องค์กรนั้นได้รับการยอมรับและความนิยมจากสาธารณะอย่างกว้างขวาง  
· ความสำคัญต่อประชาชน นโยบายสาธารณะที่ดีต้องสอดคล้องกับค่านิยม วัฒนธรรมและความต้องการของสังคม   การนำนโยบายสาธารณะ ไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล จะทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีมีสุขภาวะ หากนโยบายสาธารณะมีลักษณะในทางตรงกันข้าม จะส่งผลให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อน ยากจน ด้อยการศึกษา และคุณภาพชีวิตต่ำ
· ความสำคัญต่อผู้ปฏิบัติงาน เช่น ข้าราชการ พนักงาน หากมี นโยบายสาธารณะ  ที่สามารถแปลงไปสู่การปฏิบัติได้อย่างชัดเจน ก็จะทำให้การปฏิบัติงานเป็นไปได้อย่างสะดวก ง่ายต่อการบรรลุเป้าหมาย ทั้งนี้เพราะ นโยบายสาธารณะ เหมือนเป็นกรอบที่กำหนดกิจกรรมขององค์กร  
                ประการที่สอง  ความสำคัญต่อกระบวนการ
·   นโยบายสาธารณะเป็นเครื่องมือในการบริหารประเทศของรัฐบาล และ องค์กร หน่วยงานในด้านต่าง ๆ ได้แก่⁸
1.             เป็นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ
2.             เป็นเครื่องมือในการตอบสนองความต้องการของประชาชน
3.             เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาที่สำคัญของประชาชน
4.             เป็นเครื่องมือในการสรรค่านิยมทางสังคม ส่งเสริมคุณธรรมและจริยธรรมของสังคม
5.             เป็นเครื่องมือในการเสริมสร้างความเป็นธรรมในสังคม
6.             เป็นเครื่องมือในการเสริมสร้างความเสมอภาคในโอกาสแก่ประชาชน
7.             เป็นเครื่องมือในการคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของประชาชน
8.             เป็นเครื่องมือในการกระจายความเจริญไปสู่ชนบท
9.             เป็นเครื่องมือในการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
10.          เป็นเครื่องมือในการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม
นอกจากนี้  นโยบายสาธารณะยังมีความสำคัญในฐานะที่เป็นเครื่องมือของรัฐบาลอีกหลายประการได้แก่ การรักษาความรักษาความมั่นคง ความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ  การเจริญสัมพันธ์ภาพระหว่างประเทศ การรักษาผลประโยชน์ระหว่างประเทศ  การส่งเสริมการลงทุนและการจ้างงาน การพัฒนาระบบประชาธิปไตยให้มีเสถียรภาพมั่นคง
·     นโยบายสาธารณะยังมีบทบาทสำคัญในฐานะที่เป็นกระบวนการแห่งการเรียนรู้ของสังคมที่สำคัญ  เป็นกระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ชี้ทิศทางของสังคมและเป็นกระบวนการที่จะทำให้ทราบถึงการให้คุณค่า (หรือการให้ความสำคัญ) ที่แตกต่างกันในสังคม

 

บทที่ 3  กระบวนการของนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ  ( Healthy Public Policy  Process)

กระบวนการและขั้นตอนของนโยบายสาธารณะ (Public Policy  Process) ¹  ประกอบด้วย 5 ขั้นตอน คือ

1. การก่อตัวของนโยบายสาธารณะ     (public policy formation)  
   เป็นขั้นตอนแรก เพื่อตอบคำถามว่า ทำไมจึงต้องมี นโยบายสาธารณะ ในเรื่องนั้นๆ โดยมากการก่อตัวมักจะเริ่มจากปัญหาสาธารณะ (public problem)ของพื้นที่ซึ่งหากมีผลกระทบต่อประเทศก็จะถูกหยิบยกเป็นปัญหาระดับชาติ ( policy issue) อาจจะเป็นปัญหาที่เกิดอยู่ในปัจจุบันหรืออาจจะเป็นปัญหาที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต นอกจากนี้การก่อตัวอาจจะเริ่มโดยนวตกรรมที่มีอยู่ และจะพัฒนาต่อเพื่อประโยชน์ต่อไปอย่างไร    สำหรับการก่อตัวของนโยบายสาธารณะอาจใช้วิธีการร่วมกันคือ การคาดการณ์อนาคต  การสำรวจสถานการณ์   การระบุและจัดลำดับความสำคัญของปัญหา  การวิเคราะห์สาเหตุ
2. การกำหนดทางเลือกและการตัดสินใจนโยบายสาธารณะ        
   (public policy alternative development and decision making)
   คำถามในขั้นตอนนี้คือ ต่อปัญหาหรือสถานการณ์ที่มีอยู่จะมีทางเลือกเชิงนโยบายอะไรบ้างในการพัฒนาหรือแก้ปัญหา และจะเลือกทางเลือกใด  ที่มาของทางเลือกเชิงนโยบายมีลักษณะสำคัญ คือ  ต้องมีจินตนาการ(imagination) ต้องมีความคิดสร้างสรรค์(creativity)และเป็นนวัตกรรม(innovation) 
   ส่วนในการตัดสินใจเลือกนโยบาย อาจใช้ 3 ทฤษฎี คือ ทฤษฎีหลักการเหตุผล (Rational comprehensive)  ทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วน(Incremental Theory) และทฤษฎีการผสมผสานระหว่างทางกว้างและลึก(Mixed Scanning)
   
3. การนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (public policy implementation)
   ปัญหาใหญ่ของกระบวนการนโยบายสาธารณะคือ ที่ผ่านมามีนโยบายที่นำไปปฏิบัติจริงไม่ได้เป็นส่วนใหญ่ คำถามสำคัญคือจะมีกระบวนการแปลงนโยบายไปสู่แผนปฏิบัติงานได้อย่างไร  จึงควรจะต้องมีกระบวนการทำแผนงานรองรับนโยบายที่ชัดเจน มีตัวบ่งชี้ถึงระดับความมีประสิทธิผลของกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ  การควบคุมการปฏิบัติงานเป็นไปตามแผนและตามนโยบาย องค์ความรู้ที่ต้องนำมาใช้ในขั้นตอนนี้ คือ การจัดทำยุทธศาสตร์   การจัดทำแผนปฏิบัติการ  การควบคุมการดำเนินงานตามแผน

4.       การประเมินผลนโยบายสาธารณะ   (public policy evaluation)
ส่วนใหญ่กระบวนการประเมินมักเป็นการประเมินโครงการหรือแผนงาน การประเมินผลเชิงนโยบายพบได้น้อย  จึงมักไม่มีหลักฐานให้ทราบถึงระดับของความสำเร็จหรือเพื่อการปรับเปลี่ยนนโยบายสาธารณะ   การประเมินผลอาจมีหลายวิธี เช่นการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะตามกระบวนการหรือขั้นตอนของนโยบายสาธารณะ  การประเมินตาม  CIPP-Model ซึ่งจะประเมินผลการดำเนินงานทั้งบริบท ปัจจัยนำเข้า กระบวนการ และผลลัพท์  นอกจากนี้ ในทางสุขภาพจะใช้การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ (HIA)สำหรับการประเมินนโยบายสาธารณะ เป็นต้น

5.       ความต่อเนื่อง การทดแทนและการสิ้นสุดนโยบายสาธารณะ  (public policy maintenance succession & termination)
กรณีที่นโยบายสาธารณะประสบความสำเร็จจะต้องมีกลไก การดำเนินนโยบายสาธารณะอย่างต่อเนื่อง หากนโยบายสาธารณะนั้นไม่ประสบความสำเร็จ จำเป็นต้องหานโยบายสาธารณะอื่นเพื่อทดแทนหรือยกเลิกนโยบายนั้น ซึ่งจะเป็นกระบวนการย้อนกลับ (Feed Back) 

 กระบวนการและขั้นตอนของนโยบายสาธารณะในมิติของกระบวนการแห่งการเรียนรู้ของสังคม ⁹
                กระบวนการและขั้นตอนของนโยบายสาธารณะ ข้างต้น ถือเป็นกระบวนการแห่งการเรียนรู้ของสังคมที่สำคัญ ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการสร้างนโยบายสาธารณะ(Stakeholder)จึงควรให้ความสำคัญถึงจุดหมายเพื่อสุขภาพเป็นหลัก(เมื่อเปรียบเทียบกับจุดหมายด้านอื่นเช่น เศรษฐกิจ )และปฏิบัติตามขั้นตอนดังกล่าวอย่างเหมาะสม 
ปัจจัยที่สำคัญที่ก่อให้เกิดการเรียนรู้และการได้มาซึ่งนโยบายสาธารณะที่ดี         มีดังนี้
1.  การกำหนดและการให้ความสำคัญของ จุดหมาย เป้าหมาย ของนโยบายสาธารณะ  ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องจะต้องมีความชัดเจนและมีจุดยืนที่หนักแน่น
2.  กระบวนการคิดจะต้องเริ่มจากมุมมองที่เห็นว่านโยบาย เป็นทั้ง ”กระบวนการ” มิใช่เพียงแค่ “คำประกาศเชิงนโยบาย” ²
3.  กระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการที่ต่อเนื่อง  การติดตามในเรื่องนโยบายสาธารณะในแต่ละด้าน จึงเป็นพันธะกิจที่ต้องการการเรียนรู้ และการสั่งสมความรู้และประสบการณ์ความสืบเนื่องเป็นเวลายาวนาน 
4.  กระบวนการนโยบายสาธารณะจะเกิดขึ้นควบคู่กับการมีส่วนร่วม และการเคลื่อนไหวขององค์กรที่มีอยู่ในสังคมเสมอ การมีส่วนร่วมของประชาชนจะทำให้ทราบถึงการให้คุณค่า (หรือการให้ความสำคัญ) ที่แตกต่างกันในสังคม การนำเสนอข้อมูลหลักฐานที่อาจจะยังไม่เป็นที่รับทราบกันในสังคม และอาจนำไปสู่การระดมทรัพยากรร่วมกันในสังคม การมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะควรเป็นไปในลักษณะที่ต่อเนื่อง ตามธรรมชาติของกระบวนการนโยบายสาธารณะ แต่อาจมีการแบ่งบทบาทนำของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องตามความเหมาะสมในแต่ละช่วงเวลา
5.  การมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ควรมีผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง(Stakeholder) ดังต่อไปนี้
·  ฝ่ายการเมือง ทั้งจากส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เช่น นักการเมือง  สส. สว. สท. อบจ. อบต. เทศบาล เป็นต้น
·  ฝ่ายปฏิบัติงานตามนโยบาย เช่น ข้าราชการ พนักงาน ของ องค์กร หน่วยงานภาครัฐ
·  ผู้แทนองค์กรอิสระ เช่น สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน
·  ภาคเอกชน เช่น ผู้ประกอบการธุรกิจเอกชน  สมาคม ชมรมทางธุรกิจ หอการค้า เป็นต้น
·  นักวิชาการ จากสถาบันการศึกษา มหาวิทยาลัย จากสถาบันจัดการงานวิจัยต่างๆ
·  ประชาชน ผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายทั้งโดยตรงและโดยอ้อม
·  องค์กรพัฒนาเอกชน องค์กรสาธารณะประโยชน์
·  สื่อมวลชน

ความสำเร็จของนโยบายสาธารณะ

โดยทั่วไปมักมองในมิติของกระบวนการนำนโยบายสาธารณะไปใช้ ซึ่งความสำเร็จในส่วนนี้จะขึ้นอยู่กับปัจจัยสำคัญหลายประการ ได้แก่

ประการแรก     เป็น นโยบายสาธารณะ  ที่เกิดจากกระบวนการทางปัญญา กระบวนการทางสังคม และ กระบวนการทางศีลธรรม
ประการที่สอง  เป็น นโยบายสาธารณะ   ที่มีเป้าประสงค์หรือวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน และมีแผนปฏิบัติการสอดคล้องกัน
ประการที่สาม  ต้องมีหน่วยงานรับผิดชอบการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ
ประการที่สี่      ต้องมีงบประมาณสนับสนุนการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างเหมาะสม
ประการที่ห้า    ต้องได้รับการสนับสนุนจากประชาชน และมีส่วนร่วมของประชาชน
ประการที่หก   ต้องมีการประเมินผลนำไปสู่การปรับเปลี่ยนนโยบาย และถ้ามองความสำเร็จในมิติของผลที่เกิดจากกระบวนการนำนโยบายสาธารณะไปใช้  อาจจะต้องมองถึง ผลลัพธ์  ผลที่ตามมา และผลกระทบที่เกิดขึ้นทั้งด้านบวกและด้านลบ   มองถึงกระบวนการเรียนรู้ที่เกิดขึ้นกับสังคมที่ยั่งยืนและมีความต่อเนื่อง

บทที่ 4  รูปแบบการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ
การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมีหลายรูปแบบ และหลายวิธีการ  ในที่นี้ใช้การวิเคราะห์ ตามแนวทางกระบวนการและขั้นตอนของนโยบายสาธารณะ ¹ มีขั้นตอนดังต่อไปนี้
1.        การศึกษาตัวกำหนดของการก่อตัวนโยบายสาธารณะ (public policy determination)
เป็นการค้นหาประเด็นปัญหาหรือประเด็นการสร้างวาระนโยบาย (issue search or agenda-setting)  และศึกษาถึงสาเหตุหรือที่มาของนโยบายสาธารณะ  วิธีการประกอบด้วย
·  การศึกษาอนาคตศาสตร์ เพื่อคาดการณ์ พยากรณ์ สังคม แนวโน้มของปัญหาในอนาคต วิธีการศึกษา ได้แก่ การ Forecasting,  การ Foresight,  การทำ Envisioning, และ การทำ Testing  options นอกจากนี้ยังใช้การวิเคราะห์ข้อมูลจากสถิติต่างๆ(statistical data analysis) การวิเคราะห์เนื้อหา(content analysis : factor analysis) รวมถึงการประเมินผล(evaluation)
·  การวิเคราะห์สถานการณ์ทั้งภายในและภายนอก  เพื่อหาความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยตัวแปรต่างๆ ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ การเมือง สังคม เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อม เช่นทุนทางสังคม ระดับรายได้  การมีส่วนร่วมทางการเมือง การศึกษา การพัฒนาเมือง สภาวะเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นต้น นอกจากนี้จะทำให้ทราบถึงสถานะของปัญหาหรือวาระนโยบายนั้นๆในสถานการณ์ปัจจุบัน ปัจจุบันมักใช้การวิเคราะห์เชิงยุทธศาสตร์ โดยใช้การศึกษาทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ
·  การวางทิศทาง จุดหมาย เป้าหมายของการพัฒนา ซึ่งเป็นแนวทางที่สังคมเห็นร่วมกัน โดยอาศัยข้อมูลจากการศึกษาอนาคตศาสตร์และการวิเคราะห์สถานการณ์ทั้งภายในและภายนอก  ประกอบในกระบวนการ ขั้นตอนการวางทิศทาง จุดหมาย อาจใช้การสำรวจทัศนคติ (opinion surveys) การสร้างเวทีสาธารณะ การประชุมกลุ่มย่อยในแต่ละ Stakeholder  การประชุมเชิงปฏิบัติการ ทั้งนี้เพื่อการระดมความเห็นและสร้างข้อตกลงร่วมกัน
2.        การศึกษาทางเลือกของนโยบายสาธารณะและการตัดสินใจ (public policy choice and decision making)
เป็นการกลั่นกรองและทำประเด็นปัญหาเชิงนโยบายนั้นให้ชัด แล้วจึงคิดและพิจารณาทางเลือก โดยการจัดลำดับความสำคัญและการวิเคราะห์ทางเลือก(setting objectives and priorities & options analysis) ใช้การเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียของทางเลือกแต่ละทางเลือก แล้วนำมาจัดลำดับความสำคัญ (prioritization)หรือความชอบ(preference)  
วิธีที่ใช้ในการศึกษาทางเลือกของนโยบายสาธารณะและการตัดสินใจ ได้แก่ การสร้างเกณฑ์ประเด็นความสำคัญในมิติต่างๆแล้ววางเมตริกซ์เกี่ยวกับการจัดลำดับความสำคัญ (priority matrix)  การใช้เทคนิคการตัดสินใจแบบ Decision Tree  การตัดสินใจแบบ Pareto Analysis  การตัดสินใจแบบ Paired Comparison Analysis การตัดสินใจแบบ PMI 'Plus/Minus/Implications' การตัดสินใจแบบ Grid Analysis การวิเคราะห์เชิงเศรษฐศาสตร์เช่น การวิเคราะห์ต้นทุนผลประโยชน์(Cost/Benefit Analysis) วิธีทางเศรษฐมิติ(econometric methods) การวิเคราะห์อนุกรมเวลา (time-series analysis) การวิเคราะห์ความเสี่ยง(risk analysis)
นอกจากนี้ ยังใช้วิธีการศึกษาเชิงคุณภาพ เช่น วิธีเดลไฟ(delphi)  วิธีลงความเห็น (judgement methods)เช่นการระดมสมอง(brainstorming) เป็นต้น
3.        การนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ การติดตามและควบคุม (public policy implementation, monitoring & control)
                รูปธรรมของการนำนโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติ คือการมีแผนปฏิบัติ

[คนสาธารณสุข]

ขอบคุณครับ มีความรู้ขึ้นเยอะเลย อ่านแล้วและเทียบกับสถานการณ์ประเทศไทยขณะนี้ คิดว่ากำลังฟอร์มตัวไปสู่จุดล่มสลาย

[นางปภัสร์สิตา อภืวัฒน์วณืชกุล]

กรณีวังน้ำเขียวที่โคราช มีผลกระทบต่อสี่งแวดล้อม ชุมชนขัดแย้งกันเอง มีแรงงานเคลื่อนย้าย ปัญหาเยอะ ส่งผลต่อสุขภาพคนที่อยู่ในชุมชน คนเลื่อนย้ายเข้ามาทำงาน นักท่องเที่ยวอย่างไร......